Історія з протестами у Міннеаполісі, учасники яких після смерті Джорджа Флойда вимагали змінити підходи до застосування сили поліцією, зокрема щодо використання смертельно небезпечного прийому натиску на шию (контроль удушенням, choke hold), здається, відійшла в минуле. Принаймні для українського читача.
Проте ця історія мала продовження, про що ми хочемо розповісти у цій статті. Очевидно, що будь-яка держава має реагувати на запит своїх громадян, тим паче, висловлений у чисельних протестах. Саме тому наслідком протестів став широкомасштабний процес стандартизації застосування сили органами поліції в США. Можна сказати, що це «маленька реформа поліції», проведена за останні пів року.
Раніше ми публікували статтю американських фахівців «Як насправді реформувати поліцію в США?„, яка описувала проблему з регулюванням застосування сили на рівні підзаконних актів так: «…36 штатів мають статути, які регламентують застосування як смертельної (deadly force), так і несмертельної сили (nondeadly force), а в шести штатах є статути, які регламентують застосування лише смертельної сили. Понад ¾ з 58 статутів усіх штатів (у деяких штатах більше одного статуту) було ухвалено до або в 1970-х роках, і до більшості правки не вносили. За відсутності статутів штати регулюють застосування сили поліцією через судову практику… До того ж багато статутів штату та судова практика суперечать найкращим практикам у цій сфері».
Тобто проблема полягає в тому, що єдиного стандарту застосування сили органами поліції в США немає. А як відомо, поліцейських органів у Штатах тисячі, й кожен з них має власні практики, які подекуди не відповідають вимогам часу та призводять до надмірного застосування сили й навіть летальних випадків. Мова не тільки про застосування смертельно небезпечних прийомів, як-от choke hold, а й загалом про «брутальність» поліції, яка варіюється від штату до штату. Ситуація з Бреоною Тейлор та Джорджем Флойдом у 2020 році — лише яскрава демонстрація проблеми.
У відповідь на суспільний резонанс тоді чинний Президент США Дональд Трамп видав у червні 2020 року Указ № 13929«Безпечна діяльність поліції для безпечних громад» (President Trump“s June Executive Order 13929, Safe Policing for Safe Communities), який передбачає Стандарт сертифікації для органів поліції в Сполучених Штатах Америки (Standards of Certification), за впровадження якого відповідає Департамент юстиції. По суті, йдеться про „переатестацію“ в нашому розумінні, тільки не індивідуально поліцейських, а органів поліції з метою уніфікації, стандартизації процедур, що стосуються застосування сили (мається на увазі як фізична сила, так і спеціальні засоби та вогнепальна зброя).
Відповідно до президентського Указу, Департамент юстиції надає фінансування тим органам поліції, які пройдуть процес сертифікації — ухвалять політики і процедури відповідно до принципу безпечної діяльності поліції (safe policing), що забезпечить прозорість, безпеку та підзвітність органів правопорядку громадам.
Процес сертифікації розпочався наприкінці жовтня 2020 року та закінчився 31 січня 2021 року. Сам сертифікат (акредитація) поліцейський орган отримує на 3 роки, а дані у загальнонаціональній базі оновлюються щорічно до 31 січня. Тобто цей процес має періодичність, запроваджену цим Указом.
Сертифікація відбувається за двома критеріями:
1) орган поліції має політику, яка забороняє застосовувати прийом натиску на шию (контроль удушенням) (choke hold), за винятком випадків, коли застосування летальної сили дозволено законом;
та
2) політика застосування сили кореспондує з усім тематичним федеральним, державним та місцевим законодавством.
Нас цікавить не сама процедура сертифікації, а те, що США в ході розвитку правоохоронної системи, яка є доволі децентралізованою, прийшли до розуміння необхідності єдиного стандарту застосування сили (Use of Force Standard) для всієї країни. Тож ми зупинимося детально на його складових, щоб відповісти на питання: де та зона/поле для стандартизації, з якою ми могли б попрацювати і в Україні.
Критеріями для сертифікації органу поліції є врахування в політиці таких складових, як:
А. Порядок застосування сили та використання методів деескалації
1. Припинення застосування сили у разі досягнення цілей застосування.
У практиці ЄСПЛ напрацьовано такі стандарти застосування сили, як законність, необхідність, пропорційність та ефективність. Водночас якщо досягнуто мети застосування поліцейського заходу примусу (людина більше не чинить опір, загрозу подолано тощо), то подальшої необхідності застосовувати його немає. Водночас продовження побиття лежачої людини, яка не чинить опір, — як найяскравіша ілюстрація порушення цього принципу — нерідко зустрічається в поліцейській діяльності. США — не виняток.
2. Обов'язок втрутитися у разі, якщо поліцейський бачить, що його колега надмірно застосовує силу.
Обов'язок поліцейського припинити протиправні дії з боку свого колеги, адже первинним є захист життя та здоров'я людини, саме для гарантування її безпеки й працює поліція. Для США це одна з проблем, коли з огляду на судову практику, де вагому позицію має імунітет поліцейського (qualified immunity) (по суті, „презумпція правоти“, про яку говорять наші міністри), поліцейські намагаються не втручатися у свавілля своїх колег, щоб потім не поставити під загрозу як репутацію поліції, так і безвідмовність імунітету, який завжди захищає поліцейського. Разом з тим це приховування серйозного правопорушення і нереагування на завдання шкоди людині — тож поліцейські мають втручатися в такі випадки.
3. Наявність навчальних протоколів щодо застосування сили та методів деескалації, роз'яснення оновленого законодавства поліцейським.
Навчання поліцейських (як первинне, так і підвищення кваліфікації в українських термінах) має бути стандартизовано. До чинних навчальних протоколів треба включити не тільки заборону таких прийомів, як choke hold — фізичного маневру або техніки, що обмежує здатність людини дихати з метою пригнічення опору, — а й альтернативні способи застосування сили, адже поліцейські вважають це дуже ефективним та безальтернативним заходом примусу. До того ж навчальні протоколи містять комунікаційний елемент — техніки деескалації конфлікту, відхід від припущення, що кожна людина потенційно має зброю і здатна чинити летальний опір, тож жодні перемовини з нею неможливі.
4. Наявність навчальних протоколів стосовно надання першої домедичної допомоги, порядку звернення по екстрену медичну допомогу та/або організації транспортування до медичного закладу осіб, які постраждали внаслідок застосування сили.
5. Обов'язок попередити перед застосуванням вогнепальної зброї та ідентифікувати себе як поліцейського.
6. Наявність порядку застосування вогнепальної зброї для зупинки транспортного засобу, зокрема під час перебування в русі, у транспортному засобі поліції.
Хоча багато органів поліції в Штатах мають спеціально обладнані транспортні засоби для зупинки автомобілів, спеціальне обладнання та проходять тактико-технічну підготовку зі стрільби в русі — це залишається проблемою, адже десь ці навички не відпрацьовано, а десь, навпаки, призводять до надмірного застосування сили. Це ще одна точка стандартизації, яка, до речі, дуже актуальна для України, де таких речей просто немає. Найкращий приклад – „справа патрульного Олійника“ (2016), яка продемонструвала неготовність поліції до зупинки неконтрольованого автомобіля в місті, що становить загрозу для оточуючих, а також небезпеку неприцільної стрільби під час руху.
7. Обов'язок зробити попереджувальні постріли перед застосуванням летальної сили.
8. Наявність політики порядку отримання та застосування ордеру на проникнення до помешкання (No-Knock Warrant).
Дослівно це перекладається як „ордер [на проникнення] без стуку“ — суто американський правовий інститут, який давно вже піддають критиці. Його суть у тому, що поліцейські отримують дозвіл на вхід до помешкання без повідомлення власника, проте, на відміну від негласних дій, роблять це відкрито і незалежно від наявності когось у помешканні. Вважається, що у разі проведення обшуку час, витрачений на комунікацію з пред'явлення ордеру, виклик адвоката тощо, може бути використано для знищення доказів тут і зараз. Таку процедуру врегульовано рішеннями Верховного суду у справах 'Ker. v. California' (1963) та 'Wilson v. Arkansas' (1995) (друге рішення — обов'язок попередити), здебільшого вони стосуються справ про наркозлочини.
Часто поліцейські використовують цю процедуру замість обшуку, адже вона потребує меншого обґрунтування у клопотанні до судді. За даними Washington Post, у місті Літтл-Рок (штат Арканзас) судді протягом 2016–2018 років задовольнили 103 зі 105 таких клопотань, тоді як інше дослідження Denver Post показало, що лише 5 зі 163 (3%) клопотань відхиляються. Якщо ж говорити про їхню результативність, то звіт 2014 року (ACLU) продемонстрував, що лише в 36% поліція знаходить наркотичні речовини (вибірку сформовано саме на базі наркозлочинів).
На практиці ж поліція, перш ніж увійти, все-таки намагається себе ідентифікувати, тобто просто заходить до приміщення з повідомленням „поліція“ і в разі опору застосовує силу. Зареєстровано багато випадків опору, які призводили до смерті тих, хто перебував у будівлі, і складно зрозуміти, чи людина здатна в такій ситуації зрозуміти, хто вривається до її будинку — поліцейські чи грабіжники, тож чинити опір цілком очікувана поведінка, тим паче, коли в більшості штатів легально мати зброю в тому чи іншому обсязі. Тобто цей інститут вступає в протиріччя з правом на самозахист і законодавством про захист власності (stand-your-ground laws).
Саме тому це питання стосується застосування сили і має бути врегульовано на рівні політики, щоб, з одного боку, запобігти знищенню чи спотворенню доказів, а з іншого — гарантувати безпеку людини. Наразі йдеться про врегулювання цього інституту на рівні політики, хоча варто зазначити, що такі штати, як Флорида, Орегон та Вірджинія, взагалі заборонили застосовувати „проникнення без ордеру“.
B. Інструменти управління ефективністю
1. Системи раннього втручання.
Внутрішні політики мають передбачати низку саморегулювальних процедур всередині поліції. Превенція порушень серед поліцейських є важливою частиною цих процедур, водночас вони мають виявляти зони для розвитку поліцейських.
2. Набір поліцейських.
Політика набору на службу в поліцію має передбачати такі процедури, які забезпечать поліцію найкращими кандидатами на цю посаду, відповідно до ухвалених об'єктивних стандартів (критеріїв) та професійних навичок кандидатів.
Як би це дивно не звучало для українського читача, проте політика набору поліцейських у Штатах непрозора. Конкурси проводять на меншу кількість посад, про поліцейські комісії із залученням громадськості там і не чули, а подібні пропозиції для Штатів здаються радикальними. Американська поліція сповідує простий принцип: професіоналів мають обирати професіонали, тобто система самостійно обирає собі кандидатів за тими правилами, які існують на локальному рівні. У великих поліцейський органах, на кшталт NYPD чи LAPD, є конкурсні процедури, критерії для відбору, сам процес чимось нагадує наш, проте у менших підрозділах можна зустріти і патерналізм, і корупцію, і просто непрозорий добір. Тож одна з умов сертифікації — наявність об'єктивних критеріїв для набору в поліцію.
C. Залучення громади
Орган поліції має взаємодіяти з громадою, залучати її до процесу вироблення рішень щодо забезпечення потреб громад у сфері безпеки. При цьому така співпраця не обов'язково має охоплювати питання застосування сили.
У підсумку зазначу, що єдині стандарти застосування сили — це не стільки про законодавство, скільки про політики застосування, навчання, реагування на порушення з боку поліцейських, комунікацію з метою деескалації конфлікту. Їхнє впровадження розпочалося з ініціативи Президента та Департаменту юстиції у відповідь на чисельні протести проти надмірного застосування сили поліцією, насамперед через кейс Флойда.
Такий досвід дуже актуальний для України, бо українське законодавство вважають дуже якісним (ст. 42–46 Закону України „Про Національну поліцію“, на які посилаються Нацгвардія, НАБУ, ДБР та інші органи), проте якщо подивитися на рівень підзаконного регулювання, а тим паче, на практики застосування та підготовки службовців цих органів, то ситуація нагадує американську, адже є низка проблем, які потребують розв'язання. Ймовірно, саме шляхом стандартизації, про що мова піде в наступних матеріалах.
Євген Крапивін,
експерт Центру політико-правових реформ,
спеціально для JustTalk
Читайте та обговорюйте актуальні питання кримінальної юстиції у спільноті тих, хто від неї шаленіє: доєднуйтесь до спільноти JustTalk у Facebook.
