Бюджеты – «черные дыры» коррупции. Опыт гражданина, на должности главы администрации.

Бюджет страны, области, города или громады — это основа нормальной жизнедеятельности и успешности общества всего или отдельных его административных образований. От того, как власть распоряжается ресурсами, зависит качество и количество услуг, которые предоставляются государством и очевидно необходимы каждому гражданину.

Не смотря на всю важность, бюджетный процесс государственных институтов и органов местного самоуправления происходит мягко говоря «плохо». Вопросы планирования, выполнения, и контроля выполняются на таком уровне, что говорить о эффективности, бережливом подходе не приходится. Наследие советской системы в сфере финансов практически сохранено полностью и культивируются каждой новой волной власти. Готов утверждать, что состояние бюджетных отношений напоминает «черную дыру», куда уходит значительная часть общественных средств. Здесь нет вины руководителей бюджетных организаций, они работает в рамках тех условий, которые им создал Парламент и КМУ. Тем, не менее, изменение в работе всей системы бюджетных организаций необходимы и обязательны, иначе повысить качество услуг и понизить их стоимость для налогоплательщика будет невозможно.

Общественные финансы является одной из самых закрытых и сложно организованных сфер в нашем государстве – и поэтому бюджетные комиссии для любого депутата — самые «лакомые куски» пирога общественного достояния, а финансовые управленцы разных уровней, являются вторые по значимости в административной иерархии, после постоянно меняющихся руководителей государственных администраций, министров, чиновников разного уровня.

Большую часть своей трудовой жизни, мне приходилось с сталкиваться со стандартным бизнес подходом, где рациональность довлеет над всеми решениями. С огромным удивлением, пришлось обнаружить, что в сфере общественных финансов рациональность понимается в ином, скорее искаженном свете.

Пример 1 — Решение Одесского городского совета о передаче части бюджетных средств на депозиты в коммерческие банки. Одесский городской совет регулярно размещает денежные средства своего бюджета в коммерческих банках. Суммы могут достигать быть более 25% от всех годовых налоговых поступлений города. Так, в 2016 году бюджетная комиссия рекомендовала, а депутаты на сессии приняли, и соответственно мэр Г. Труханов поддержал решение о размещении 600 млн. гривен на депозите. (1) Ставка процента, рекомендованная депутатами, чуть превышает уровень инфляции и замораживает данные средства для возможного альтернативного использования на благо города. Примечательно, что позднее, уже в октябре 17 года, на другой сессии одесский городской совет соглашается на получение кредита в размере 1 млрд. гривен под 17,5 годовых!

Пример 2 – анализ затрат на дошкольное образование (детские садики) в 2015 году, Окнянского района, Одесской области

Простой анализ фактических затрат на одного ребенка выявляет значительный разрыв между разными детскими садами при выполнении одной и тоже общественной функции. Затраты варьируются от 14 тыс. до 21,5 тыс. гривен в год. Примечательно, что в самом загруженном детском садике (Сонечко) не наблюдаются экономия от масштаба (2) и затраты находятся на среднем уровне.

Эти и другие примеры показывают значительное разнообразие бюджетных проблем. Если добавить сюда общий уровень коррупции на региональном уровне, то можно уверенно предположить, что качество государственных услуг будет ниже, чем предлагает частный сектор. Не смотря на качество, бюджетный сектор будет постоянно нуждаться в дополнительном финансировании и увеличении расходов.

Это в первую очередь связано с особенностями бюджетного процесса, наследия советского союза, перемешанного с демократическим устройством Украины и слабостью основных государственных институтов.

Кратко, рассмотрим, как это работает.

Кто и за что отвечает в нашей стране?

Итак, для того, чтобы разобраться в системе общественных финансов составим простую таблицу некоторых функций государства:

Этот перечень далеко не полный, (3) но отражает два основных подхода к расчету необходимых сумм финансирования той или иной функции: затратный метод и/или формульная методика, которая тоже по сути является тем же затратным методом, но оформленным в законом или подзаконным актом соответствующего органа власти.

С использованием этого метода начинается первый этап бюджетного процесса, результатом которого является документ – Бюджетный запрос. Его формирует руководители соответствующего уровня бюджета и передают на рассмотрение профильных депутатских комиссий.

Под затратным методом здесь понимается способ, где основой для расчета являются уже существующие (фактические) затраты на выполнение той или иной функции.

Например, чтобы рассчитать бюджет на будущий год, руководители детского садика использует информацию о фактических посещениях детьми в течении текущего года, использует формульную методику для расчета групп детей, далее по нормативу формирует необходимое количество сотрудников через утверждение штатного расписания, добавляет (часто на свое усмотрение) технических сотрудников садика, закладывает и коммунальные эксплуатационные затраты, рассчитывает налоги. Бюджетный запрос подается на бюджетную комиссию (села, поселка, города) и после принятия, данное предприятие получает заращиваемую сумму.

Похожие процессы происходит в бюджетных организациях на всех уровнях и во всех сферах. В этом смысле, государственный бюджет будет сумма утвержденных бюджетных запросов от всех бюджетных учреждений страны. Безусловно этому предшествует получение соответствующей отчетности – количество детей которые посетили садик, количество больных получивших помощь и так далее. Но главное, что объединяет эти процессы – решение принимается на основе уже существующих затрат, и решение принимается руководителем учреждения с последующим утверждением представительскими органами власти.

Система имеет право на существование, однако ее основные недостатки, как мне кажется превышают сумму достоинств:

1. Качество. Оно будет ниже, чем, например, в частном секторе
2. Затратный метод не стимулирует к экономии бюджетных средств и создает предпосылки для «раздутия» затрат и коррупции.
3. Блокирует возникновение альтернативных способов реализации государственных функций.

Пример: Много лет поставками воды в городе Одессе занимается частная компания ТОВ «Инфокс Водоканал». Занимая монопольное положение на рынке в регионе, компания смогла утвердить норму потерь при доставке ее потребителям на уровне 30%. Эти потери полностью оплачивает потребитель уже более 15 лет. Независимые исследователи также указывают на низкое качество самой воды и недостаточную очистку сточных вод, которыми тоже занимается «Инфокс Водоканал». Тем, не менее, компания постоянно получает поддержку, как из городского бюджета в виде кредитов и займов (иногда безвозвратных), так и со стороны НКРЕКП в виде утверждения потерь и расчетов тарифов на поставку воды и услуг канализации.

Двигаемся далее. На втором этапе, бюджетные запросы должны пройти депутатские комиссии и быть утверждены в соответствующем бюджете на следующий год.

Кто же принимает решения?

Возможно это самая интересная часть. Здесь указаны основные участники второго этапа бюджетного процесса, и риски, с которыми они сталкиваются:

*Отделы, департаменты государственных администраций, подразделения министерств и ведомств и т.д.

Сравнивать между собой риски каждой группы достаточно сложно, но можно заметить, что риски для депутатского корпуса скорее долгосрочные, тогда как остальные участники сталкиваются с текущими проблемами и требуют оперативного решения.

Конфликт интересов

Указанные участники из групп № 1-5, часто могут быть между собой связаны – родственными, дружескими отношениями или бизнес интересами. Депутаты местных советов не получают заработную плату, и часто бывает, что источником их дохода является коммерческая деятельность, связанная с бюджетными организациями. Иногда, наблюдается (чаще, чем можно было ожидать), что депутат местного совета работает в бюджетной организации или исполнительном органе, или может быть акционером основного контрагента и поставщика бюджетной сферы.

Возможно и иное – участники данных групп являются конкурентами друг друга за бюджетные ресурсы. Используя свое влияние внутри рад, такие участники потенциально должны были б создавать более конкурентную среду. Однако мои наблюдения показывают, что способность договариваться, «разделять и властвовать» региональных элит достаточно высокая. Отчасти это подтверждает совместные голосования, в том числе кадровые, «непримиримых» политических оппонентов.

Квалификация участников процесса

Полной информацией, статистикой, полноценными знаниями норм и законов той или иной сферы обладают только группы №1 и №3. Чиновники и сотрудники бюджетных организация достаточно хорошо могут отстаивать свои интересы, просто ссылаясь на нормативные документы, которые содержат значительное количество информации и данных. У депутатов, других групп нет достаточно ресурсов, в том числе временных, чтобы аргументированно отстаивать свои позиции.

Пример: Бюджет одесской области на 2017 год был принят с нарушениями процедуры и отменен нашей командой в суде первой инстанции. В процессе заседания, выяснилось, что многие депутаты не понимали за какой именно проект бюджета она проголосовали т.к. проектов и дополнений к нему было несколько. Часть депутатов получила проект бюджета всего за 15 минут до сессии, при том что объем документа составляет более 600 страниц.

Сложные социальные сферы как образование, социальная защита, городское планирование, вопросы землепользования требуют еще большей подготовки и знаний. Необходим постоянный мониторинг изменений законодательства, и участия все депутатского корпуса в процессе.

Закрытость информации

Несмотря на законы о доступе к публичной информации, постановления правительства, запуск многочисленных информационных сайтов о деятельности органов власти, получить нужную для принятия решения информацию сложно. Иногда, это невозможно, даже по решению суда!

Пример. На запрос о предоставлении копий решения сельской рады в выделении земельных участков в населенном пункте, сельский голова Великого Дальника (Одесская область) Рыбак В.Г., постоянно отказывает, ссылаясь на различные обстоятельства – отсутствие техники для копирования решений, отсутствие реестра решений рады, отсутствие архива для хранения таких решений и т.д. Решения административных судов, запросы депутатов различных уровней пока не достаточны что бы получить данные документы, и не предоставлены на момент написания статьи (более года).

Часто ответы чиновников содержат не полную, противоречивую информацию или вообще не содержат информации.

Пример. Коммунальное предприятие Одесского городского совета на наш запрос о результатах деятельности, стоимости активов и другой финансовой информации ответила следующим:

Баланс, отчеты о доходах и убытках, являются шпионской информацией!

Хотя закон о доступе к публичной информации, четко обязывает размещение проектов бюджетов за 20 календарных дней до сессии в соответствующих изданиях (газетах, на сайтах), проекты, которые в последствии принимаются сильно отличаются от изначальных.

Пример. Бюджет Одесской области на 17 год, отличался на более 200 млн. гривен от того, который был рассмотрен комиссией и опубликован на сайте Одесского областного совета.

Итогом второго этапа бюджетного процесса, мы получаем результат, который в первую очередь будет учитывать интересы и влияние участников, имеющих доступ к информации и способных корректно ее интерпретировать.

Мы намеренно не будем рассматривать как расходные статьи бюджетов рассматриваются на сессиях рад, поскольку это скорее политический процесс, который в Украине непредсказуем. В проект бюджета могут быть внесены существенные изменения прямо в сессионном зале, без публикации, рассмотрения на комиссии или обсуждения. Нарушения процедуры принятия, бюджетного кодекса, иных законов из этой сферы скорее НОРМА для работы советов местного уровня.

Последний бой – выполнение бюджета

Сначала немного простых цифр.

1. Перевыполнение доходной части местных бюджетов в Украине составило 108% (+ 2,3 млрд. гривен) в 2016 году (unian.ua)
2. Перевыполнение доходов бюджета Киева составило 107 % (+2,1 млрд гривен (январь-сентябрь 2017) (044.ua)
3. Остатки местных бюджетов на 15.12.17 составляют 79 млрд гривен. Из них, 14,6 млрд находятся на депозитах! (информация Министерства Регионального Развития Украины)

Правительство, мэры городов, другие чиновники регулярно говорят о перевыполнении принятых бюджетов, экономии средств и про полное выполнение принятых программ. Вы можете самостоятельно это проверить – практически все местные бюджеты постоянно перевыполняются, в течении последних 10 лет.

С другой стороны, существует постоянная тенденция наличия значительных остатков средств местного самоуправления в конце года. Их, например, сейчас достаточно, для того чтобы покрыть весь бюджетный дефицит на 2018 год! Еще раз – средств достаточно, чтобы покрыть дефицит всего государственного бюджета!

Если внимательно следить за действиями власти на местном уровне (мэрии городов, областные рады), то можно заменить что по результатам 6 и 9 месяцев почти всегда проводятся дополнительные сессии, которые меняют уже принятые бюджеты – как правило, увеличивая доходы и меняя уже принятые статьи расходов. Хотя в отчетах за предыдущий год, можно отчетливо обнаружить выполнение программ или отдельных статей на 10% или 15%, но они из года в год закладываются в полном объеме, а финансируются незначительно.

Не вдаваясь в другие детали – простым гражданам видна только вершина айсберга. Уже принятые бюджеты, выполняются по большей части в ручном режиме главными бюджетными распорядителями. Например, когда очень необходимо, и требуется подтверждение рады, существует специальная форма подтверждение задним числом – совместное распоряжение глав администрации и главы соответствующей рады.

При планировании, одни статьи доходной части, могут серьезно занижаться, другие завышаться. В моей практики были обнаружены статьи расходов, которые использовались для аккумуляции средств, а не для расходов.

Способов «манипуляций» достаточно много.

Программы могут выборочно финансироваться или не финансироваться. Расходы одной статьи бюджета в границах фонда, могут быть переведены на другую статью. Часть расходный статей может быть профинансировано частично, или наоборот они могут быть дофинансированы. Существуют масса способов, принимать легитимно практически любые решения. В границах доходной части, за исключением защищенных статей, чиновники могут быть свободны в своих приоритетах и ориентирах (это касается группы №1 и №3)

Все это делается в рамках законодательства и бюджетного кодекса, имеет документальное подтверждение и достаточно спокойно проходит любые проверки.

Короче говоря, вне зависимости каким будет бюджетный запрос, как он измениться после прохождения комиссии, что произойдет на сессии – окончательное и фактическое выполнение лежит на финансовых органах, которые полностью контролируются соответствующими руководителями – мэрами, главами администраций, министрами и т.д.

Управляемая бюджетная «демократия» в интересах элит.

Итого.

«Черные дыры» украинских бюджетов это реальность, которая, к сожалению, не известна нашим гражданам. Депутаты, которым мы передаем свое право принятия бюджета и контроля всего процесса, часто или не совсем его понимают или действуют в своих интересах. Чиновники пока не готовы быть эффективными менеджерами – рационально и бережливо относясь к публичным финансам.

Их можно понять, поскольку стандарты государственного управления сейчас дают мало стимулов к изменениям. Выборы новых депутатов на местном уровне, с моей точки зрения, будет иметь также не значительный эффект, поскольку они не создают основные правила «игры» и не могут профессионально заниматься политикой на этом уровне.

К сожалению, наше общество существенно проигрывает без кардинальных, революционных изменениях в сфере публичных финансов. Они назрели настольно, что негативно влияют на качество повседневной жизни наших граждан. Граждан, за счет которых, наполняются бюджеты всех уровней и которые своими налоговыми отчислениями заполняют бездонные «черные дыры» украинской коррупции.

Вторая часть «Черных дыр» посвящена отдельной теме – эффективности работы коммунальных предприятий.

Гавриш Володимир – участник «Революции Достоинства», доброволец батальона «Золотые Ворота», глава администрации района в команде М. Саакашвили в одесской области, активист партии «Рух Нових Сил Михайло Саакашвили»

https://www.facebook.com/volodimir.gavrish

1. Решение одесского городского совета VII созыва, на сессии XIII 08.02.17
2. Экономия от масштаба — снижение постоянных расходов с связи с ростом производства
3. Сюда не включены бюджетные программы и со-финансирование между разными уровнями бюджета.