Значна частина проблем, які зараз переживає Україна, закладена у структурі розподілу державної влади, закріпленою нашою Конституцією. В умовах війни виявилося, що ця система працює не дуже добре — тобто вона не забезпечує перебування на чолі країни людей, які могли би найкраще виконувати роботу з керівництва країною. Тим більше — керівництва країною під час війни.
Але рішення цієї проблеми є — вони підказані здоровим глуздом та історичним досвідом інших країн.
Війна сильно висвітлила ганджі конституційного дизайну України.
Ось бодай два приклади:
1) Об'єднання усіх здорових ресурсів нації задля перемоги та збереження підтримки національного уряду з боку населення у важкі часи військових випробувань
Під час війни країні потрібна максимальна консолідація усіх патріотичних сил суспільства. Це в мирний час країна може собі дозволити внутрішнє розділення на владу, опозицію, і всілякі треті сили. Під час війни усі мають пахати разом.
Більше того – уряд воюючої країни повинен мати довіру і підтримку (легітимність) усього суспільства, а не лише виборців, які проголосували за правлячу партію на останніх виборах. Особливо – якщо чергові вибори, на яких громадяни України могли би висловити і змінити свою думку до політиків, обраних минулого разу, не проводяться через війну.
У парламентських країнах це завдання вирішується шляхом створення уряду національної єдності.
Опозиційні партії входять до уряду, і за це приводять з собою довіру і підтримку своїх виборців, які з цього моменту виконують рішення уряду, який стає для них «своїм» (або, принаймні, не «чужим»). Додатковим бонусом широкої коаліції є можливість залучення найкращих управлінських кадрів країни з рядів усіх політичних сил, а не тільки з лав провладної партії – що для України, погодьтесь, більше ніж актуально.
Довідка: у Великобританії часів Другої Світової прем'єром був консерватор Вінстон Черчиль, а віце-прем'єром, другою людиною в країні, був лідер опозиції – лейборист Клемент Етлі.
(До речі, і Черчиль, і Етлі мали попередній досвід військової служби і бойових дій).
Здавалося би, створення уряду національної єдності з перших днів війни є природним рішенням для України. Але в конституційному дизайні України є елемент, який дестабілізує цю систему – президент. Він обраний всенародним голосуванням – і по факту представляє тільки тих, хто за нього проголосував. Його ніяк не «починиш», бо він є одноосібним органом влади – уся влада президента міститься у одній конкретній людині. На відміну від уряду, який є колегіальним і який можна за потреби повністю чи частково поміняти рішенням парламенту – навіть без проведення виборів. Особу президента можна поміняти тільки на виборах, обравши нового президента.
Довідка: завдяки тому, що Британія була парламентською країною, Британія змогла поміняти лідера країни – прем'єр-міністра – прямо під час війни без проведення парламентських виборів. (Чемберлена поміняли на Черчиля; Черчиля одразу призначали як голову уряду національної єдності – тобто його кандидатуру погодили і представники опозиції, які увійшли до нового складу уряду під його керівництвом).
2) Призначення повноважних і компетентних вищих керівників Збройних Сил
Те, що Збройні Сили – вертикально інтегрована структура і має бути такою, загальновідомо.
З одного боку, ЗСУ мають працювати на захист країни і виконувати рішення політичного керівництва, яке народ України призначив керувати країною на виборах. З іншого боку, маємо дві проблеми:
а) розрив між відповідальністю і повноваженнями кервництва ЗСУ
Аксіомою ефективної системи управління є те, що обсяг відповідальності посадової особи має відповідати обсягу наданих ресурсів/повноважень.
У нас тут є дефект системи. З одного боку, Головнокомандувач відповідає за ведення війни, а з іншого боку – він навіть не може призначати своїх безпосередніх підлеглих. За чинним законодавством усі підлеглі Головнокомандувача ЗСУ – керівник Генштабу і командувачі видів Збройних Сил – «призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Міністра оборони України».
Тобто, щоби ви розуміли, Головнокомандувач ЗСУ у нас, звичайно, Залужний, але він не має влади призначати і звільняти своїх безпосередніх підлеглих – керують військами не його люди, а люди Президента України. Тобто відповідальність за ведення бойових дій несе Залужний, але його підлеглих призначають люди, які самі не несуть прямої відповідальності за ведення бойових дій (Президент і Міністр оборони);
Так, головний командир збройних сил призначається політичним проводом країни. Це правильно і нормально, кожен має займатися своєю справою. Але далі – головний командир приймає на себе відповідальність за ведення бойових дій, і він формує собі команду під свою задачу.
б) невідповідність місії ЗСУ та засобів її реалізації
Місія, призначення ЗСУ як організації – захист народу України. ЗСУ – це колективна зброя українців.
Для того, щоби ЗСУ належно виконували свою місію, має існувати максимально прямий і надійний зв'язок між ЗСУ і народом. Разом із тим, зараз цей зв'язок порушений: ЗСУ отримує вказівки не від народу, а від міністра оборони та Президента. Ця система була би робочою, якби міністр оборони був міністром уряду національної єдності, який призначений широкою коаліцією усіх патріотичних сил у Верховній Раді, і, в такий спосіб, представляв інтереси всього народу України.
Але чинний міністр оборони України є тільки членом уряду правлячої партії (та її ситуативних попутників-союзників у парламенті). Більше того, він призначається за «поданням президента» – тобто є людиною президента, а не людиною народу України.
Таким чином, Головнокомандувач ЗСУ, замість того, щоби взаємодіяти з колективним представником народу України – парламентом, змушений взаємодіяти тільки з одним, одноосібним, але теж представником народу України – Президентом.
Аналогічна проблема з роллю Президента. З одного боку, він Верховний Головнокомандувач ЗСУ. З іншого боку, він по факту не несе жодної відповідальності за ведення бойових дій. Ну і взагалі як військовий керівник і як стратег він давно дискредитував себе «шашликами» та іншими об'єктивними прорахунками у підготовки країни до війни. При цьому особиста хоробрість і здатність до політичного лідерства, продемонстрована Президентом, не заміняє вміння вести війну.
Довідка: у Великобританії Верховним головнокомандувачем є Король. Але по факту голову Збройних Сил (Chief of the Defence Staff) призначає уряд (прем'єр-міністр), який, у свою чергу, призначається парламентом. (Там насправді ще цікавіше – управління обороною на рівні міністерства відбувається теж колегіальним органом (Defence Board), до якого порівну входять політики, державні службовці, та військові).
При цьому, усі британські королі, хоча і є чисто формальними Верховними Головнокомандувачами, мають досвід військової служби і часто мають досвід бойових дій. Бо усі чоловіки британської королівської родини обов'язково мають відслужити у збройних силах країни. Король Чарльз, як відомо, служив в авіації та на флоті і має військову освіту. Обидва його сини – спадкоємці престолу – також служили, один брав участь у збройних та рятувальних операціях, другий воював в Афганістані і згодом опікувався справами ветеранів.
Навіть покійна королева Єлизавета, яку більшість з нас пам'ятає як чарівну бабусю-одуванчика з мімішними собачками, під час ІІ Світової служила у допоміжних військах, була донькою бойового офіцера, і дружиною бойового офіцера. Вона же давала згоду на відрядження своїх рідних онуків на війну в Іраку та в Афганістані.
Таким чином, і тут в особі посади президента ми маємо елемент, який погіршує (ускладнює) гнучкість та ефективність системи управління країною під час війни взагалі та Збройними Силами зокрема.
Я так розумію, певною відповіддю на цю проблему є формування Ставки Головнокомандувача (привіт, радянське виховання лідерів України на 31-му році незалежності). Але це теж так собі система. Зокрема, тому, що вона очолюється людиною без військових знань та досвіду, а також тому, що, власне, розмиває принцип єдиноначальності у Збройних Силах України.
Я вже не кажу про те, що застосування сталінської моделі управління виглядає трохи дивно в країні, яка намагається представити себе «форпостом демократії» у боротьбі з авторитаризмом.
Довідка: Воєнний Кабінет Черчиля складався переважно з цивільних міністрів. Щоправда, сам Черчиль займав посади і брав участь у засіданнях уряду і як прем'єр, і як міністр оборони. Зважаючи на те, що він пів життя провів на військово-оборонних посадах, це було логічне, обгрунтоване рішення.
Яке ж може бути розумне рішення з точки зору побудови легітимної, гнучкої, ефективної системи управління країною під час війни?
1. Формування уряду національної єдності – із наданням місця і реального права голосу в уряді представникам усіх проукраїнських парламентських сил (можливо, навіть з частиною адекватних колишніх «опзжшних» сил).
2. Впровадження де-факто моделі урядування парламентської республіки, де усі основні рішення приймаються урядом національної єдності, від імені та в інтересах усього українського народу.
Звичайно, залишається складним питання існування посади президента. В принципі, як посадова особа, яка провалила підготовку до війни, він би давно мав би піти у відставку, як той же Чемберлен. Але дивись вище – він же президент, його ніяк не усунеш і не заміниш, окрім як через вибори… (прецедент Януковича не згадуємо – чинний президент з країни не тікає і не здає країну ворогу).
Плюс конкретно наш президент, можливо, ще пам'ятає свою особисту триумфальну перемогу на президентських виборах із результатом у 73% голосів.
Але варто пам'ятати і про те, що в Україні за Конституцією – парламентсько-президентська республіка. А на останніх парламентських виборах політична сила президента набрала лише 43% голосів. І це – на піку своєї популярності в країні (монобільшість у парламенті було сформовано за рахунок депутатів – мажоритарників). За чинний уряд Дениса Шмигаля з парламентських партій голосувала тільки «Слуга народу» (і мажоритарники, звичайно).
Відповідно, якщо президент хоче діяти в інтересах країни, а не в інтересах 43% українців, і хоче мати підтримку всієї країни, а не 43% процентів населення, то він зобов'язаний забезпечити повноцінне представництво усіх проукраїнських політичних партій в уряді країни.
Призначення Рустема Умерова міністром оборони (обраний депутатом Ради від «Голосу») є кроком у правильному напрямі, але вкрай недостатнім. Справжним державним вчинком під час війни для президента, який хоче бути президентом своєї країни, а не тільки своєї партії, буде вибір не на користь своєї особистої гордині, а на користь створення уряду національної єдності, який збере найсильніших державних діячів та фахівців країни незалежно від їх політичної орієнтації та буде максимально широко і правдиво представляти інтереси всього українського народу, а не тільки виборців партії президента.
Робочою версією може бути така модель: президент бере на себе умовну роль британського короля, з деякими необхідними посиленнями. Він є формальним очільником цивільної адміністрації країни, виступає посередником між політичними силами в уряді національної єдності, гарантом проведення реформ на користь всього народу (зокрема, зміцнення судової влади, підвищення ефективності роботи органів правопорядку, прозорості та ефективності використання державних фінансів тощо), символом незламності українського духу на міжнародній арені, підтримує дух народу та війська особистим прикладом і публічними виступами тощо. Важлива та почесна роль, яка забезпечить йому місце в історії. І, найголовніше – перемогу українського народу.
3. Встановлення централізованої вертикалі військового управління, де Головнокомандувач ЗСУ призначається та звільняється урядом національної єдності та несе повну відповідальність за призначення і дії усіх своїх підлеглих.
4. У післявоєнній перспективі — внесення змін до Конституції та перетворення України у нормальну парламентську республіку (можливо, з символічною фігурою президента).
Так переможемо.
