У 2004 році Михайло Саакашвілі став президентом Грузії та розпочав серію реформ, які назавжди змінили країну. На початку 1990-х років Грузія була однією з найбільш економічно відсталих країн Європи. Вона мала великий сільськогосподарський сектор і невелику індустріальну базу — лише 2% ВВП забезпечувала промисловість. Крім того, корупція була повсюдною, не було вільної преси та інших незалежних засобів масової інформації. Однак у 2004 році Грузія почала впроваджувати реформи, які мали змінити все це. Уряд розпочав з розробки нової конституції та створення незалежної судової системи. Було створено низку нових законів, які полегшили відкриття малого бізнесу та розширили доступ до кредитів для бізнесу за допомогою мікрокредитів. Уряд приватизував багато державних компаній і відкрив контракти на державні закупівлі, щоб приватні компанії могли брати участь у торгах.

Ці зміни допомогли створити середовище, в якому підприємці могли б процвітати, не турбуючись про фаворитизм або корупцію в державних органах, які можуть вплинути на їхню здатність вести бізнес ефективно. Це призвело безпосередньо до збільшення прямих іноземних інвестицій (ПІІ) в економіку Грузії — зі 100 мільйонів доларів на рік до 2004 року до 5 мільярдів доларів на рік після 2004 року — і допомогло стимулювати економічне зростання по всій країні, значно знизивши рівень безробіття.

З 2004 р. було проведено безліч реформ: реформа децентралізації; фіскальна децентралізація; реформа державних закупівель; реформа державної служби; реформа охорони здоров'я; реформа освіти; приватизація та лібералізація енергетичного сектору; приватизація та розподіл землі; розробка системи прав на землю; реформа пенсійної системи; розробка житлової політики. Реформи Саакашвілі не обмежувалися політикою; вони також включали зміни в освіті, охороні здоров'я та інших сферах життя. Реформа уряду Грузії під керівництвом Саакашвілі мала величезний успіх, у країні почалося безпрецедентне зростання і розвиток, підвищвся рівень життя.

Грузинські реформи включали:

- запровадження нових законів і систем державного управління, включно з децентралізацією та розширенням повноважень місцевих органів влади;

- перегляд процедур державних закупівель;

- поліпшення прозорості державних установ;

- створення незалежної судової системи;

- зменшення бюрократії та корупції;

Реформи складалася з:

- передачі частини державних функцій органам місцевого самоврядування;

- створення нової структури міністерств і відомств;

- скорочення кількості міністерств з 22 до 9 і державних установ з 30 до 10;

- введення нових законів, спрямованих на боротьбу з корупцією;

Уряд Грузії створив Національне агентство реформи державного управління (НАРПА), щоб допомогти поліпшити державну службу в країні. Агентство мало п'ять основних цілей:

- підвищення прозорісті в управлінні;

- підвищення ефективності і результативністі державних органів;

- створення міцної основи для реформи державного управління в Грузії;

- створення ефективної системі моніторингу та оцінювання;

- налагодження ефективної системи стратегічного планування.

Ще одна важлива реформа проведена Урядом Грузії пов'язана зі створенням незалежного антикорупційного агентства під назвою Кахетійське антикорупційне бюро (КАБК). Це агентство було створено за сприяння міжнародних донорів, включно з Програмою розвитку Організації Об'єднаних Націй (ПРООН) і Групою Світового банку (ГВБ). Реформи державного управління йшли не без проблем, вони проходили за постійної критики з різних джерел, включно з Європейським союзом і Світовим банком. Основна критика полягала в тому, що уряд Грузії недостатньо контролює свою бюрократію.

Грузинські економічні реформи ґрунтувалися на трьох принципах: децентралізація, прозорість і підзвітність. Уряд прагнув підвищити ефективність шляхом делегування повноважень щодо ухвалення рішень від центральної влади місцевим органам влади. Ідея полягала в тому, що місцева влада ближча до громадян і краще розуміє їхні проблеми, ніж центральна влада.

Децентралізація полегшила громадянам участь у процесах ухвалення рішень, що стосуються їхнього власного життя.

Прозорість означає, що інформація про діяльність уряду має бути доступною для всіх, хто хоче отримати до неї доступ (а не лише для офіційних осіб).

Підзвітність пердбачає, що посадові особи повинні нести відповідальність за свої дії або бездіяльність (тобто якщо щось піде не так, вони можуть бути покарані).

Для швидкого просування реформ, необхідно було поліпшити функціонування інститутів і механізмів надання послуг громадянам. У цьому напрямку було зроблено низку важливих кроків:

— впровадженно електронні зверненя та їх подальше опрацювання державними органами;

— впровадженно систему, що дала змогу громадянам відстежувати свої звернення та отримувати зворотний зв'язок щодо їхнього статусу;

— впровадженно нові технології (такі як відеоспостереження), що дали змогу громадянам почуватися в більшій безпеці в громадських місцях; були встановленні сонячні батареї, що дало змогу муніципалітетам знизити залежність від централізованих систем електропостачання;

На основі зазначених практичних досліджень можна виокремити комплекс із 10 взаємопов'язаних галузевих чинників, які стали рушійною силою успіхів Грузії.

1.Вияв потужної політичної волі.Вражаючий мандат, наданий виборцями, та катастрофічна реальність становища, яке нові лідери Грузії успадкували від попередньої влади, посилили їх волю та рішучість діяти швидко та наполегливо.

2. Розбудова довіри від самого початку реформ. Нові лідери завдали корупції потужного удару з метою встановлення довіри від самого початку реформ та розширення вікна можливостей, яке відкрили для них виборці. Резонансні арешти корумпованих високопосадовців та кримінальних авторитетів слугували сигналом про те, що влада не терпітиме корупцію та вживатиме найжорсткіших заходів проти неї. Успіхи, досягнуті на початковому етапі, сприяли забезпеченньо підтримці подальших дій у виграшному колі взаємопосилюючих реформ.

3. Проведення лобової атаки.Замість того, щоб витрачати дорогоцінний час на стратегічне планування, непокоїтися про наслідки та провести консультації щодо плану дій, Уряд здійснив блискавичний напад безпосередньо на корупцію, яка вирувала у широкому колі установ, відповідальних за надання державних послуг. Уряд діяв швидко та загнав корупціонерів у глухий кут.

4. Залучення нових кадрів. Лідери Революції троянд сформували стрижень виконавчої гілки влади. Вони спрямували свої зусилля на те, щоб залучити до роботи і забезпечити гідну зарплатню кваліфікованим кадрам, які часто мали західну освіту та походили з-поза меж політичних кіл та державного управління, аби ті стали на чолі процесів реформування.

5. Обмеження ролі держави.Реформатори були переконані у необхідності обмеження державного регулювання. Вони також були впевненні, що боротьба з корупцією у сфері державних послуг обмеження контактів між громадянами та державними службовцями, а також усунення бюрократичної тяганини звузить можливості для корупційних дій та матиме сприятливий вплив на національну економіку.

6. Використання нестандартних підходів.Надзвичайний стан вимагав інноваційних підходів. На початковому етапі виплата підвищених зарплат та надбавок забезпечувалась за рахунок спеціального фонду, фінансованого із зовнішніх джерел. Ув'язнені за звинуваченнями у корупції високопосадовці та особи, які ухилялися від сплати податків, звільнялися з в'язниці у разі визнання своєї провини та сплати великих штрафів.

7. Досягнення єдності цілі та тісна взаємодія. Невелика група політичних діячів на чолі з Президентом сформували ключову команду, яка поділяла спільні цінності, тісно взаємодіяла та ретельно координувала свої дії, демонструвала консолідованість. Регулярні засідання Кабінету міністрів та активні контакти з союзниками в Парламенті сприяли скоординованості дій.

8. Адаптація міжнародного досвіду до місцевих умов. Уряд використовував міжнародний досвід у плануванні реформ, адаптуючи передову практику їх реалізації з урахуванням, в міру необхідності, місцевих умов.

9. Застосування сучасних технологій.Уряд широко застосовував передові технології для обмеження контактів між державою та громадянами. Зокрема, було запроваджено подання податкової звітності в електронній формі та систему електронних платежів за послуги, а також розгорнуто мережу камер відеоспостереження за дорожнім рухом.

10. Стратегічне використання комунікацій. Використання комунікацій розпочалося з найвищих щаблів влади: позиція Президента країни щодо корупції, яка доносилась до відома громадськості, була чіткою та послідовною. ЗМІ відігравали ключову роль у розслідуванні випадків корупції та забезпеченні широкого висвітлення сенсаційних арештів підозрюваних у кримінальних діях, несплаті податків та корупції.

Антикорупційні реформи, боротьба з корупцією у сфері державних послуг.

Грузія досягла визначних успіхів у зниженні рівня корупції за короткий проміжок часу. У рейтингу «Глобальний барометр корупції» (Global Corruption Barometer) міжнародної організації «Трансперенсі Інтернешенл» (Transperancy International) за підсумками 2010 року Грузія посіла перше місце у світі за критерієм відносного зниження рівня корупції та друге – за ефективністю дій національного Уряду у боротьбі з корупцією, згідно з оцінкою громадськості. У 2010 році лише 2% населення Грузії відповіли ствердно на питання про те, що давали хабар протягом попереднього року. Шлях Грузії до реформ продовжився і іншими ініціативами, такими як посилення покарань за корупцію і поліпшення освіти про корупцію, щоб громадяни краще знали, як вони можуть повідомляти про випадки, коли вони бачать, що це відбувається навколо них.

Зниження рівня корупції. У справі реформування державної служби а саме дорожньої поліції, справжнього символу корупції у Грузії, Уряд діяв найбільш сміливо. Реформи почалися із розірвання зв'язків між Урядом та організованою злочинністю. Після цього було набрано абсолютно новий штат співробітників дорожньої поліції.

Здебільшого цей досвід було запозичено з італійської моделі боротьби з мафією та державного закону США «Про організації, які є корумпованими та зазнають впливу рекетирів» (Racketeer Infl uenced and Corrupt Organizations Act, RICO), покликаного розслідувати, контролювати та переслідувати організовану злочинність. У 2009 р. до цих законодавчих актів було внесено додаткові зміни, які усунули прогалини. Також на законодавство вплинули новозеландський закон про залякування та об'єднання злочинного характеру і британський закон, спрямований на боротьбу зі злочинними угрупованнями. Нове законодавство надало представникам державної влади повноваження конфісковувати кошти та майно, отримані незаконним шляхом, а також легалізувало угоди про визнання провини.

Провідною ідеєю усіх цих реформ було знищення іміджу попереднього міністерства внутрішніх справ та поліції. Було навіть відремонтовано будівлі, де розміщувалася поліція, аби ті мали більш професійний вигляд. У Тбілісі та в провінції було реконструйовано або зведено «з нуля» близько 60 поліцейських відділків зі скляними фасадами, всередині були встановлені вікна обслуговування, типові для банків, – усе це створювало загальну атмосферу прозорості. В результаті різко знизився рівень злочинності, зменшилась корупція серед патрульної поліції, було відновлено довіру та забезпечено культуру обслуговування, була зміцнена відповідальність та підзвітність патрульної служби. Таким чином, напевно найочевидніший прояв корупції у Грузії було усунено.

Як засвідчує низка досліджень, рівень корупції у Грузії значно знизився. Опитування, проведене у 2010 р., показує, що лише 1% населення Грузії повідомило про дачу хабара співробітникам дорожньої поліції (Світовий банк та ЄБРР, 2011 р.). Порівняльні показники – 30% у країнах колишнього Радянського Союзу, 7% у нових країнах-членах Європейського Союзу та 0% в окремих старих країнах-членах ЄС (Італія, Німеччина, Сполучене Королівство, Франція, Швеція).

Відповідно до «Глобального барометру корупції», боротьба з корупцією у сфері державних послуг опублікованому Міжнародною організацією «Трансперенсі Інтернешенл» за підсумками 2010 р., Грузія має одну з найменш корумпованих державних служб у світі. Фактично серед 86 країн, де проводилось опитування, кращий результат показала лише Фінляндія. Також є свідчення, що від дрібної корупції, колись типової для державної служби Грузії, не залишилось і сліду.

Зміна команди.Реформа держуправління в Грузії виявила дві проблеми: перша — корупція, друга — страх чиновника перед прийняттям рішення. Для подалання такого явища в законі «Про публічну службу» було встановлено своєрідну «систему стримання та противаг»: створено спеціальні заохочення та як стимул-просування по службі:

Стаття 74. Форми заохочення 1. За зразкове виконання службовцем службових обов'язків, тривалу та сумлінну службу, виконання завдання особливою складності та важливості засновуються такі форми заохочення: а) оголошення подяки; б) одноразову грошову винагороду; в) нагородження цінним подарунком; г) підвищення розряду посадового окладу.

2. Можна використовувати одночасно кілька форм заохочення.

Найбільшим випробуванням для Уряду Грузії була розбудова нової реформаторської команди, яка була здатна впроваджувати необхідні реформи державної служби для «молодих, освічених, ретельно працюючих людей, які поєднують в собі досвід та молодість». Ключем до залучення та утримання професійних кадрів була приваблива зарплатня. Вищий рівень оплати праці став можливим завдяки збільшенню податкових надходжень та підвищенню фінансової стабільності комунальних підприємств енергетичної галузі.

Зміна середовища. Відбір та навчання нових співробітників державної служби і підвищення їх зарплатні все ж були недостатніми для викорінення корупції. Найбільш корумпованою залишалась митна служба, а тому, в першу чергу, зміни зазнали інфраструктура та пункти митного контролю. Першим у травні 2005 року контрольно-пропускним пунктом, який було відремонтовано, оснащено новим обладнанням та укомплектовано співробітниками після навчання, став пост на Червоному мості на кордоні з Азербайджаном.

У якості експерименту головним митником була здійснена спроба порівняти результативність новобранців, відряджених до відновленого посту на Червоному мості, з іншою групою новобранців, які були спрямовані на пункт митного контролю без нового обладнання, систем та процедур. Виявилося, що група, направлена на старий пункт митного контролю, на відміну від митників на новому КПП, перейняла корупційні звички старих митників. «Немає значення, кого ви наймаєте, – важливим є середовище. Ми дізналися, що нам потрібно змінити не тільки акторів, але й сцену», – зазначав головний радник Прем'єр-міністра.

Ключем до змін у середовищі на пунктах митного контролю стало запровадження жорсткого неприйняття корупції та боротьби із нею. Аби прищепити колективну відповідальність за боротьбу з корупцією, коли на отриманні хабара попадався один митник – каралася вся зміна. Але навіть цього було недостатньо, щоб позбавитися корупції у митній службі. Було необхідно змінити також менталітет торговців, які продовжували пропонувати хабарі посадовим особам митних органів.

З метою приборкання хабарництва посадові особи митниці розміщували на пунктах митного контролю оголошення кількома мовами про те, що будь-яка спроба підкупу співробітника митних органів Грузії буде суворо покарана, незалежно від національності.

Десятки громадян сусідніх країн, були спіймані на спробі підкупу митників, їх заарештовували, вони отримували штрафи і засуджувались до кількох днів ув'язнення. На короткий час цей захід викликав дипломатичний скандал, але він досяг очікуваних результатів. Інформація про те, що середовище дійсно змінилося, і грузинських митників вже не варто намагатися підкупити, поширювалась швидко.

Створення культури обслуговування. Була забезпечена культура обслуговування державною службою, яка відрізняється чемністю, дружністю та концентрацією уваги на наданні послуг. Співробітників було навчено допомагати громадянам, і це дається взнаки. Спочатку зміна у ставленні була цілковитою дивиною. Держслужбовиць поводиться шанобливо навіть при виписуванні штрафів. Люди цікавилися, звідки з'явилися ці нові офіцери; дехто жартував, що вони, мабуть, прилеті з іншої планети. Громадяни поступово звикли до нового ставлення до них.

Збільшення рівня довіри було відновлено: 53% опитуваних у дослідженні щодо злочинності та безпеки у 2011 році характеризували роботу поліції як ефективну, ще 34% – як досить ефективну (GORBI, 2011 р.). Схожі результати були отримані у рамках опитування Міжнародного республіканського інституту (International Republical Institute), проведеного у жовтні 2010 р.: довіру до поліції висловили 84% на противагу 10% у 2003 р. Соціологічне дослідження, проведене агентством BCG у Тбілісі в січні 2006 р. для оцінки ставлення суспільства до поліції, також засвідчило позитивні зрушення: більше 80% респондентів відповіли, що поліція дуже дружньо ставиться до громадян та завжди готова прийти на допомогу; 55-60% описали її як ввічливу, чесну та відповідальну; більше половини зазначили шанобливе ставлення поліції до громадян. Примітно, що, на думку 61% опитаних, поліцейські поважають закон, а лише 2% з них вважали поліцію корумпованою.

Після звільнення з лав Міністерства внутрішніх справ та дорожньої поліції корупціонерів, реформатори звели нанівець заохочення поліцейських брати хабарі та погрожувати громадянам завдяки підвищенню(майже у 10 разів) зарплат, навчанню та більш професійному оточенню.

У поліції з'явилися мотиви накладати штрафи за справжні порушення на дорогах, гроші з яких спрямовувались безпосередньо до казни Міністерства, а звідти – у зворотному напрямку у формі зарплат та бонусів для співробітників. Водночас реорганізація Міністерства внутрішніх справ внесла ясність щодо підлеглості, а новітні технології зробили розслідування злочинів більш прозорим та менш вразливим для корупції.

Громадську думку було почуто, а суспільна відраза до корупції допомогла проведенню радикальних реформ. Такі механізми, як гарячі лінії, відеокамери та постійні вибіркові перевірки дали змогу переконатися, що голос народу буде чутно і надалі. Зрештою, на зміну порочному колу прийшло виграшне.

Зміна способу мислення. Першим кроком реформування держслужби, було оголошення і забезпечення дотримання політики жорсткого неприйняття корупції та боротьби з нею. Політика жорсткого неприйняття корупції та боротьби з нею вселялась у свідомість громадськості та державних службовців.

Було завдано серйозного удару по відомим корупціонерам. Телевізійні новини транслювали репортажі примусового закриття озброєними поліцейськими підприємств, які порушували законодавство, і записи арештів чиновників колишнього Уряду та інших впливових осіб. Серед заарештованих були Міністр енергетики й Міністр транспорту та зв'язку, Голова Контрольної палати, а також Голова Адміністрації цивільної авіації, керівник державної залізничної компанії, президент федерації футболу, президент державної золотодобувної компанії і деякі олігархи. Заарештовані могли купити собі свободу завдяки суперечливим угодам про визнання провини, які виходили за межі чинних на той час законів. Уряд вилучив значні ресурси у заарештованих, аби порожні казначейські рахунки скарбниці зрештою почали поповнюватися.

Одна з таких угод, яка була укладена з відомим бізнесменом, забезпечила надходження до державної скарбниці 14 млн. доларів США. Хоча ці заходи дозволяли заарештованим купувати свою свободу, було подано недвозначний сигнал про те, що навіть сильні світу цього будуть покарані і що толерантного ставлення до корупції більше не буде. Були швидко прийняті нові закони із забезпечення реалізації політики жорстких заходів. Ці закони спрощували процедури арешту чиновників, підозрюваних у корупції, і передбачали конфіскацію їхнього майна, якщо вони не могли довести, що придбали його на законних підставах.

Також наприкінці 2004 року Уряд схвалив закон про податкову амністію. Він надав право усім платникам податків, за винятком державних службовців, до кінця 2005 року безперешкодно задекларувати всі незареєстровані активи. Заявлена власність легалізовувалась після того, як власники сплачували до бюджету 1% від її загальної вартості.

Зміна системи мотивації співробітників державної служби. Політика жорстких заходів торкнулась також співробітників державної служби, першочергово було реформовано податкову. Майже одразу ж перед урядовцями постала проблема неможливості звільнення та заміни всіх податківців, відповідальних за збирання податків та проведення перевірок, більшість з яких були корумповані з часів колишнього режиму. Негайною відповіддю на цю дилему стало позбавлення податківців будь-яких сумнівів, що правила гри змінилися. Співробітники, які продовжували корупційну діяльність, суворо карались. Арешти й жорсткі вироки за корупційну діяльність податківців, відповідальних за збирання податків та проведення перевірок, швидко знизили рівень корупції. Пізніше з метою попередження корупції в податкових органах були встановлені відеокамери.

Зрештою, у приміщенні Міністерства на одній зі стін було розміщено монітори, завдяки яким з'явилася змога спостерігати за всім тим, що відбувається в усіх податкових інспекціях в країні. Такі засоби спостереження зводили до мінімуму можливості податкових інспекторів неофіційно узгоджувати з платниками податків розмір їхніх податкових зобов'язань. Були встановлені цільові обсяги податкових надходжень, забезпечення яких ретельно контролювалось.

Нездатність податківців досягнути цільових показників мала для них серйозні наслідки. Зі зростанням обсягів податкових надходжень суттєво зросли зарплатні податківців, і, відповідно, зникали стимули до хабарництва. Крок за кроком, упродовж двох років на роботу приймались нові, більш освічені і менш схильні до корупції кадри, які, зрештою, повністю оновили штат податкової служби.

Висновки.

Успішне реформування державної служби має деякі характерні риси. Довіру до державної служби було побудовано на основі створення абсолютно новоих служб, за новими принципами, на тлі безупинної боротьби з корупцією.

Систему мотивації державної служби було змінено завдяки десятикратному збільшенню заробітних плат, зосередженню уваги на розвитку культури надання послуг та професіоналізмі персоналу. Обмеження в ресурсах були подолані завдяки постійним навчальним програмам та тренінгам, професійному розвитку та прийняттю на роботу нових співробітників державної служби. Використання новітніх технологій – повсюдне встановлення на автомобільних дорогах відеокамер, електронна оплата штрафів, – не тільки підвищили ефективність роботи поліції, але й зменшили можливості для корупції.

ЗМІ допомагали в донесенні до відома громадян суті реформ та зміні іміджу державної служби. Реформи – це постійний процес, який вимагає постійної пильності з боку органів державної влади, а також участі громадян та засобів масової інформації у моніторингу роботи державної служби та інформуванні державних службовців про проблеми, що виникають.

Чи можна повторити реформи Грузії в Україні в майбутньому? Антикорупційні реформи у Грузії мали місце після революції, яка здобула підтримку переважної більшості громадян. Через це деякі оглядачі вважають, що вони є продуктом унікальної поворотної точки в історії і, відповідно, їх важко повторити у будь-якій іншій країні. Кожна країна має власні інституційні та політекономічні умови і має знайти власний шлях боротьби з корупцією. Поза тим, насправді досвід реформ у Грузії здебільшого можна повторити. Немає нічого особливого у 10 описаних вище принципах, які лежать в основі перетворень у Грузії, – до певної міри вони є універсальними істинами.

Багато країн провели дерегуляцію підприємницької діяльності, запровадили справедливу і прозору систему вступу до вищих навчальних закладів або ж забезпечили надійне електропостачання. І зробили це без жодних революцій. Багато з підходів, якими Грузія скористалася для впровадження реформ (зокрема побудова виграшного кола ефективних реформ для забезпечення довіри до влади від самого початку перетворень), можна повторити. Реформування у сфері державного реєстру та реєстру актів цивільного стану переважно ґрунтувалось на технічних інноваціях; інші країни також можуть піти цією ж дорогою.

Важливість зміни свідомості – та роль лідерства у цьому процесі – так само є ідеєю, яка може бути взята на озброєння поза межами Грузії. Атака проти корупції, яка була проведена Грузією на багатьох фронтах, засвідчує, що доцільним може бути лише комплексний підхід, адже жодна країна ще не впоралась із системною корупцією за допомогою фрагментарних реформ. До того ж, інші країни можуть скористатися з таких стратегічних дій, як залучення ЗМІ до викриття корупції та доведення відповідної інформації до відома громадськості задля підтримки у боротьбі з нею. Найважливіша ідея полягає у переконанні, що у сфері державних послуг можна навести лад.

Багато країн, що розвиваються, намагаються удосконалити сферу надання державних послуг та позбавити своїх громадян тягаря хабарів. Унікальний досвід Грузії дає нам надію на це, а також пропонує деякі ідеї щодо способів досягнення відповідних результатів.