Якими є прокурори: пасивними учасниками справи, які чекають, поки слідчі поліції не висунуть обвинувачення або ж переконають їх в необхідності притягнути обвинуваченого до відповідальності? Чи навпаки: вони активні з самого початку збору доказів – наприклад, заохочуючи до використання певних тактик чи стратегій, спрямовуючи слідчих до конкретних гіпотез і версій розслідування або відсторонюючи, застерігаючи їх від незаконних або деструктивних рішень? Чи можна вважати відмінності між пасивною і активною ролями (або між позицією реагування та позицією спрямування) достатніми для усвідомлення ролі прокурора, або ж цей взаємозв'язок краще визначають інші поняття?

Досвід Канади

Згідно з канадською політичною теорією і конституційним правом, а також на основі уявлень самих прокурорів про свої функції, прокурор є незалежним, нейтральним та об'єктивним у своєму ставленні до кримінальних розслідувань, що проводяться поліцією. Прокурори, яких ще називають «представниками Корони» (і, схоже, їм подобається така відсилка до монархії), є тими, хто «сповідує правосуддя» – ця роль несе зобов'язання захищати широке і, можливо, вічне поняття «суспільний інтерес» ґрунтуючись на справедливому правосудді, а це вже виходить за межі їх обов'язків забезпечувати юридичну відповідальність громадян за скоєні ними злочини та державних службовців – за неправомірні дії. У судових рішеннях Канади прокурорів часто називають «тими, хто стоїть на варті закону». Судові рішення постійно підтримують їх повноваження в односторонньому порядку вирішувати: висувати кримінальне обвинувачення в інтересах суспільства чи відмовлятися від нього – рішення, яке не може бути оскарженим без достовірних доказів наявності злочинного умислу чи недобросовісності.

На практиці ж прокурори не лише взаємодіють з поліцією в ході розслідування, вони тісно співпрацюють у багатьох аспектах самої процедури розслідування, виходячи за рамки простого юридичного супроводу зі специфічних сфер та питань. Вони, підтримуючи клопотання про те, аби суди у необхідних випадках санкціонували тактику розслідування (з використанням прослуховування, вилучення предметів, залученням таємних агентів), а також пропонуючи, скеровуючи та навіть спрямовуючи (у більш наполегливій формі) поліцейських на певні дії, тактики або версії слідства. Особливо це стосується справ, які зазвичай називають суспільно-важливими (major cases), як-от вбивства, торгівля наркотиками, корупція тощо. Участь у розслідуванні таких справ може впливати на нейтралітет, незалежність та об'єктивність прокурорів. Адже вони можуть перетворитися з «тих, хто стоїть на варті закону» на «тих, хто чатує інтереси самої системи правосуддя». Іншими словами – вони ризикують стати тими, для кого цілеспрямована й активна участь у розслідуванні конкретних злочинів чи виділення коштів на таке розслідування, може бути важливішими, аніж неупередженість системи правосуддя, не кажучи вже про конституційні принципи та засадничі ідеї прав людини загалом.

Особливо гостро про потенціал конфліктів та компромісів свідчать три нещодавні справи. У справі Smith v Ontario (2019 рік) обвинувачений (який зрештою був виправданий) стверджував, що його арешт та переслідування є наслідком того, що прокурори транслювали поліцейським детективам завідомо упереджену інформацію. Поліція, незадоволена такою позицією обвинуваченого у справи, стверджувала, що прокуратура «має зобов'язання сприяти» співробітникам поліції, але це трактування було відхилене судом. У справі R v Clark Верховний суд Канади постановив, що співробітники поліції не можуть позиватися до прокурора за необережність чи наявність не знятих прокуратурою претензій, висунутих у зв'язку з «жорстокістю дій поліції» [1]. У справі R v Boudreauсуддя змусив прокурора з провінції Альберта відмовитись від подальшої участі у справі через його очевидне «вороже ставлення» до обвинуваченого, яке він активно висловлював у приватній комунікації, наприклад написавши: «[обвинуваченому] слід дати чітко зрозуміти, що йому, до біса, не можна мати справу зі свідками обвинувачення».

Досі немає однозначного тлумачення того, коли можна вважати, що співпраці по справі стає забагато, який рівень такого партнерства може завдати шкоди учасникам справи, та яким має бути достатній обсяг розподілу функцій та повноважень. Двадцять років тому Верховний суд Канади у справі R. v Regan відмовився встановити чітке правило:

«Хоча завдання поліцейських – розслідування та висунення обвинувачень – повинні залишатися відмежованими та незалежними від ролі прокуратури, суд не вважає, що його (прокурора) роль полягає в тому, щоб надати детальні роз'яснення про практику забезпечення такої відмежованості».

Авторитетне дослідження, проведене за підтримки уряду Онтаріо в 2003 році, підтвердило цю невизначеність:

«Ми не вважаємо, що можна встановити будь-яке чітке правило щодо того, наскільки саме залучення прокуратури на етапі розслідування може стати порушенням важливого конституційного обов'язку прокуратури: дотримання об'єктивності у рішеннях щодо доцільності продовження переслідування. Це завжди буде питанням розмежування повноважень та чіткого розуміння ступеня співпраці у справі».

У тому самому дослідження зверталась увага на умови, за допомогою яких можна дещо пояснити який вид або ступінь співпраці може стати надмірним:

«Прокурор у меншій юрисдикції, який лише дає поради стосовно застосування ордера на обшук, прослуховування або іншого методу розслідування, залишається достатньо незалежним, щоби перевірити законність обвинувачення в кінці розслідування справи поліцією. З іншого боку, коли справа велика та складна – наприклад, якщо її веде підрозділ боротьби з організованою злочинністю (дослівно – боротьби зі зброєю та бандами) у великому місті, а поліція та прокуратура регулярно комунікують про обсяги, напрями та конкретні аспекти розслідування справ, а також тісно співпрацюють у підготовці інформації стосовно забезпечення прийнятності обвинувачення, – це, вочевидь, не задовольняє вимог критеріїв про „об'єктивність прокуратури та відокремлення прокуратури від поліцейських функцій“, встановлених у справі R. v Regan». 

Звісно, існує інший ризик – прокурори можуть мати упереджене ставлення до поліції або використовувати свої владні повноваження, щоб не розглядати в законному порядку перспективні справи: просто тому, що їм так зручніше з професійної точки зору, або для уникнення можливість політичних чи репутаційних втрат, або ж з огляду на обмеженість ресурсів. Висновок дослідження полягає в тому, що прокурори можуть не допустити, аби поліція «проводила розширене розслідування із сотнями версій, якщо в результаті цієї справи не вийде притягнути винного до кримінальної відповідальності», або якщо розслідування може коштувати надто дорого чи перешкоджати стратегічним цілям – вони можуть ініціювати зупинку справи або просити суд повернути її. Проте, цей ризик насправді викликає менше занепокоєнь. Це свідчить, що ризики, пов'язані зі співпрацею між прокуратурою і поліцією, вищі, аніж ті, що пов'язані з суперечностями між ними.

Таким чином, оскільки ці відносини не врегульовані законом чи прецедентами, прокурори та поліцейські повинні самостійно формувати етичні та професійні рішення для управління цими очікуваннями, зобов'язаннями й ідеалами. Щоб проілюструвати свої підходи до цього, учасники Just Talk з Канади можуть зосередитись на тому, як вони поводяться: 

а) з розкриттям поліцейських доказів стороні захисту та 

б) з повідомленнями про зловживання з боку поліції (в обидвох випадках прокурор для цілей справедливості має вживати дій, які можуть зашкодити особистим та професійним стосункам).

Досвід України

Прокуратура відіграє провідну роль у національній системі кримінальної юстиції, а так само і в міжнародному співробітництві у кримінальних провадженнях. Адже попри те, що скоріше судді, ніж прокурори, вирішуватимуть долю обвинувачення та питання, пов'язані зі свободами в цілому і правом на захист, саме на прокурорах, а не на суддях, лежить основна відповідальність за загальну ефективність системи кримінальної юстиції.

Здійснення кримінальної політики, що також обумовлюється законодавчою та виконавчою владою, є одним з основних завдань прокуратури. 

Реалізовувати кримінальну політику разом з прокуратурою покликані органи досудового розслідування. Історично склалося, що в Україні органи досудового розслідування складають систему, базовим принципом розгалуження якої є функціональне призначення (у вужчому сенсі — спеціалізація або ж підслідність до різної міри автономних одиниць — відповідних органів, у складі яких діють слідчі підрозділи або підрозділи детективів). Хоч визначення функціонального призначення цих органів є прерогативою законодавчої та/або виконавчої влади, те, як воно буде втілене, здебільшого залишається за самими цим органами під проводом прокуратури. 

Водночас щоби прокуратура та органи досудового розслідування могли якнайкраще реалізувати свій потенціал та у такий спосіб виконати завдання держави у справі застосування кримінального закону, підходи до організації роботи цих інституцій повинні мати надійну та сучасну основу. 

На інституційному рівні важливою передумовою ефективної протидії злочину є інституційне самовдосконалення шляхом якісного управління в органах прокуратури та органах досудового розслідування, а також налагодження міжінституційної управлінської взаємодії. Визначення та узгодження цілей та пріоритетів, формування стратегії, удосконалення робочих процесів та процедур, розвиток працівників, налагоджена внутрішня та зовнішня комунікація, усе це управлінські сфери, які створюють необхідне середовище для ефективної роботи конкретних прокурорів та слідчих (детективів). 

З метою пошуку шляхів для впровадження сучасних практик управління в інституціях кримінальної юстиції командою практиків-правників розроблено Стандарти управління в кримінальній юстиції. Пропонована модель управлінської діяльності органу кримінальної юстиції включає такі елементи: 

Призначенням Стандартів управління є формування цілісної управлінської культури інституції, яка є основою будь-якої успішної організації у довготривалій перспективі. 

На рівні конкретного кримінального провадження важливою передумовою досягнення його завдань є розуміння слідчим та прокурором своїх ролей, їх правильний розподіл та розбудова на цій основні взаємодії та партнерства. 

Кримінальний процесуальний кодекс наділяє прокурора не лише повноваженнями вирішувати ключові питання у кримінальному провадженні, а й здійснювати управління кримінальним провадженням. Таке поєднання правничої та управлінської компетенції вимагає від прокурора активно брати участь у кримінальному провадженні, визначати стратегію розслідування та брати відповідальність за його результати. 

Результати національних досліджень свідчать, що лише близько половини прокурорів, які здійснюють процесуальне керівництво у кримінальних провадженнях розуміють важливість активного залучення прокурора на ранніх стадіях розслідування, в той час як інша половина вважає, що прокурор має більш активно включатися в справу на етапі підготовки обвинувального акту, здійснюючи лише періодичний контроль законності дій слідчого на попередніх етапах розслідування [2].

Така відмінність у поглядах прокурорів на свою роль у досудовому розслідуванні обумовлена трансформацією ролі прокурора, яка почала відбуватися після зміни кримінально-процесуального законодавства в Україні у 2012 році та появою нового терміну — процесуальне керівництво, а також змінами до Конституції України у 2016 році, якими на прокуратуру була покладена функція організації досудового розслідування.

Суть трансформації ролі прокурора полягає у переході від спостережної позиції до активного залучення та керівництва всім досудовим розслідуванням. За новим КПК прокурор фактично має організовувати весь процес збору доказів, якими він же й буде послуговуватися на етапі судового розгляду провадження, будучи впевненим у їх законності та допустимості. Звідси й принцип незмінності прокурора у кримінальному провадженні, який передбачає, що один і той самий прокурор йде цим шляхом від самого початку й до кінця.

Проте такий підхід не завжди сприймається не лише прокурорами, а й слідчими, які вважають досудове розслідування «своєю територією», вважаючи, що вони «краще знають, які докази необхідно збирати».

Вирішити цей конфлікт можна лише чітким розподілом ролей, та беручи до уваги факт, що досудове розслідування — це територія обох цих гравців, які мають грати в команді. При цьому, питання права — це автономія прокурора, саме він/вона мають відповідати за кінцеву кваліфікацію, визначення обсягу інформації, необхідної для доведення відповідного складу злочину. Прокурор має нести й повну відповідальність за підготовку тексту підозри та обвинувального акту.

Слідчий також має свою автономію — він відповідає за встановлення факту. Саме  слідчий має підібрати конкретні інструменти (слідчі та процесуальні дії) та їх комбінації для збору необхідної прокурору інформації. Саме тому слідчий за КПК 2012 року й несе повну відповідальність за своєчасність та якість проведення слідчих та процесуальних дій, а прокурор — за всю долю кримінального провадження.

 

  1. Дет. див.: Конфлікт прокурора й офіцеру правопорядку: що сказав Верховний суд Канади? (українською) / https://site.ua/justtalk.writer/36673-konflikt-prokurora-y-ofitsera-pravoporyadku-scho-skazav-verhovniy-sud-kanadi
  2. http://ecpl.com.ua/wp-content/uploads/2017/10/prokuror_ukr-1.pdf


Уривок з Discussion Paper «Хто змушує кримінальну юстицію працювати? Досвід Канади та України»

Авторський колектив: Jeff Francis, Todd Foglesong, Tom Andreopopulos, Юрій Бєлоусов, Тарас Філоненко, Роман Романок.