Україна почала створювати принципово нові публічні інституції переважно після Революції гідності. Проте брак відповідного досвіду, а часто навіть базового уявлення про предмет, та, головно, посттравматичний стан суспільства мали свою ціну.

Нині ми стоїмо на роздоріжжі: виправити помилки або далі вдавати, що їх там не закладено (чи, у крайньому разі, це зробив хтось інший).

Проте Україна не є унікальною в тому. Навіть Сполучені Штати Америки, які мають вікові традиції будівництва публічних інституцій, що ніколи не переривалися ворожим втручанням, найкращі університети та елітні бізнес-школи, роблять серйозні прорахунки у справі створення нових інституцій.

Причинами часто є — і як то буває у будь-яких справах — необмірковані, невиважені емоційні рішення.

Як показує Річард Кларк, США припустилися такої помилки, коли створювали Департамент національної безпеки (Department of Homeland Security). Кларк 30 років пропрацював у сфері національної безпеки в Департаменті оборони, Державному департаменті та Білому домі, а також був національним кризовим менеджером у зв'язку з подіями 11 вересня 2001 року.

Надмір численний, хронічно проблемний та створений на сумнівному ґрунті Департамент національної безпеки США є чи не найбільш помітним і живучим наслідком терактів 11 вересня 2001 року. З моменту його появи минуло достатньо часу, аби усвідомити, що створення Департаменту було непродуманим, а його ефективність відчутно не покращується з року в рік.         При цьому питання, пов'язані з національною безпекою, стають дедалі серйознішими та складнішим, вимагаючи ефективнішої інституційної відповіді.

Напередодні 11 вересня адміністрація президента Буша виступила проти наполягань Конгресу щодо перегляду структури урядових органів та, як наслідок, створення нового «супердепартаменту», що зосереджувався б, як дехто в Конгресі вже охрестив майже за Орвеллом, на «безпеці батьківщини». Бувши кадровим офіцером розвідувального товариства та лишаючись у ролі національного координатора Білого дому з питань національної безпеки та боротьби з тероризмом ще з часів адміністрації Клінтона, я мав переконання, що ми повинні зосереджуватися саме на діях, а не на реорганізації.

Після терактів 11 вересня президент Буш врешті-решт почав протидіяти Аль-Каїді, водночас далі опонував спробам масштабного перегляду урядової структури. У фокусі його уваги були два відомства, які не спромоглися вжити достатніх заходів, аби запобігти терактам 11 вересня: ФБР — всередині країни, та ЦРУ — за кордоном. Жодне з них не було готове до цього завдання, особливо ФБР.

Керівник департаменту юстиції та директор ФБР попередньо планували зменшити навіть ті незначні зусилля, що були спрямовані Бюро на боротьбу з тероризмом і які здійснювалися невеликою групою агентів у Нью-Йорку та Вашингтоні. У численних відділеннях по всій країні не було майже нікого, навченого реалізовувати ці завдання. Пригадую, у той час якось пожартував з одним керівником ФБР, що більшість його агентів, напевно, вважають, що «Аль Кайда» — це ім'я лідера мафії.

Адміністрація президента Буша розглядала ідею, яку я підтримував: реорганізувати ФБР в нове агентство, «американське МІ-5», що опікувалося б контррозвідкою та контртероризмом. Проте президент Буш піддався проханням тодішнього директора ФБР Роберта Мюллера дати їм «ще один шанс». Як показав час, ФБР знадобилися роки, щоб перетворитися на відомство, яке спроможне виявляти та протидіяти фундаменталістському ісламістському тероризму в США, і цього було досягнуто завдяки суттєвому збільшенню штату на цій ділянці внаслідок перекидання ресурсів з інших ділянок Бюро, зокрема з напрямку підтримки правопорядку.

Іншими словами, адміністрація президента Буша прийняла рішення щодо того, хто буде займатися питаннями національної безпеки. Але Конгрес мав інші думки. Подібно до того, як команда Буша відчувала потребу зробити щось показове після подій 11 вересня, увійшовши спершу в Афганістан, а потім в Ірак, багато хто в Конгресі був переповнений бажанням реалізувати свої власні ініціативи. Члени обох партій об'єдналися довкола ідеї, яку публічно відкинула адміністрація президента Буша: створити «супердепартамент», реорганізувавши та об'єднавши різноманітній функціонал величезного спектру наявних на той час федеральних відомств. З 17 агентств, запропонованих Конгресом для злиття у новий департамент, до основних функцій лише одного з них — Адміністрації транспортної безпеки — належала боротьба з тероризмом.

Довідавшись, що масштабний план реорганізації буде підтриманий Конгресом, президент Буш припинив опонувати цій ідеї та заявив, що вона є його власною. Але ні Конгрес, ані президент Буш не запропонували включити у склад нового відомства ту єдину агенцію, якій на той час президент уже доручив антитерористичну функцію — ФБР. Отже, з першого дня новий Департамент національної безпеки був, у кращому випадку, допоміжним суб'єктом у справі протидії тероризму, для втілення якої його нібито й створили.

Протягом наступних років Департамент провалив зусилля у відповідь на наслідки урагану «Катріна» та дратував громадян «театром безпеки» в аеропортах. За часів президента Трампа він продемонстрував некомпетентність та жорстокість у питаннях імміграції. Департамент постійно отримував низькі оцінки від конгресменів та зовнішніх експертів, його супроводжувала низька мораль працівників і, відповідно, труднощі із залученням на роботу висококваліфікованих кадрів. Деякі агентства, примусово об'єднані у Департамент національної безпеки, особливо Таємна служба та Берегова охорона США, почали закладати фундамент для відокремлення від нього. Перетворити цього бюрократичного Франкенштейна на ефективну організацію з гарним моральним духом і повагою суспільства було не під силу жодній управлінській команді.

Проте в той час, як безталанний Департамент національної безпеки наближається до свого 20-річного ювілею, досі лишається нагальною потреба в інтегрованій службі національної безпеки. Окрім ісламістського тероризму, США стикається із серйозними загрозами з боку білих расистів, кіберзлочинців та розвідувальних служб потенційно ворожих держав. Тому було б доцільно створити новий департамент, зорієнтований виключно на контррозвідувальні завдання, без будь-яких зайвих функцій.

Краще сфокусований департамент — назвемо його Департаментом громадської безпеки — має бути побудований навколо Підрозділу національної безпеки ФБР, який нині є лідером у питаннях антитероризму, боротьби з кіберзлочинністю та контррозвідки. Ці три функції стануть основою для нового Департаменту. До його складу з наявного Департаменту національної безпеки мають перейти кіберпідрозділ і Таємна служба (яка переважно охороняє перших осіб). А з Офісу директора Національної розвідки — Національний центр по боротьбі з тероризмом. Ці чотири суб'єкти сформували б цілісну, цілеспрямовану організацію.

Решту підрозділів чинного Департаменту національної безпеки можна було б переформатувати таким чином, щоб вони відображали їхні домінантні функції — назвемо це Департаментом безпеки кордонів і транспорту. А агентству, відповідальному за реагування на надзвичайні ситуації — Федеральному агентству з надзвичайних ситуацій, — можливо було б повернути його початковий незалежний статус.

Надання цим агентствам нового життя у компактнішому форматі, з чіткими функціями, необтяженими помилками минулого та необачностями, що завдають шкоди репутації, дозволить створити більш розумну організаційну структуру з кращими шансами на успіх у виконанні їхніх важливих завдань. Збереження статус-кво лише законсервує помилки, допущені у посттравматичному стані, спричиненому подіями 11 вересня 2001 року, тим самим прирікаючи ці важливі функції на подальші помилки та відсутність успіху.

Стаття Річарда Кларка є частиною серії публікацій Центру Бреннана (Школа права Нью-Йоркського університету), у яких аналізуються нові підходи до національної безпеки через 20 років після терактів 11 вересня 2001 року.

 

Володимир Петраковський,
експрокурор, експерт ЦППР,
викладач Києво-Могилянської академії,
спеціально для JustTalk

 

Читайте та обговорюйте актуальні питання кримінальної юстиції у спільноті тих, хто від неї шаленіє: доєднуйтеся до спільноти JustTalk у Facebook.