Конфлікт між прокурором і детективом не є чимось винятковим. І трапляються вони не лише через якісь тактичні питання — все набагато глибше: розбіжності виростають із сутності, самої природи інституцій, які вони представляють. Іншими словами, такий конфлікт є закономірністю.
Причини цієї закономірності добре пояснює американська дослідниця Джоан Е. Джейкобі.
«Хоча у справі кримінального переслідування поліція та прокуратура принаймні номінально працюють „по один бік барикад“, спільний інтерес у них переважно зберігається лише в теорії, а на практиці — недостатньо тісна співпраця, аніж можна було очікувати в їхній ситуації. Поліцейських нерідко збивають з пантелику та розчаровують рішення прокурора; своєю чергою, прокурор часто не довіряє поліції та ставить під сумнів дії та мотиви поліцейських. Переважно їхня спільна робота проходить в атмосфері не довіри та співпраці, а стриманої ворожості та незадоволення одне одним.
Причина складних стосунків між поліцією та прокуратурою досить очевидна: коли йдеться про переслідування правопорушників, інтереси поліції та прокуратури, їхня сфера відповідальності та цілі не є спільними. Поліція повинна підтримувати порядок та затримувати порушників порядку; прокурор має представити відповідне обвинувачення в суді. Поліція затримує з огляду на „розумну підозру“, що особа порушила закон; прокурор повинен надати вагомі докази, щоб суд визнав цю особу винною. Перед поліцією стоїть завдання оберігати громадську безпеку, затримуючи та віддаючи правопорушників до „рук“ судової влади; прокурор має представляти публічне обвинувачення або припиняти провадження у недоцільних чи неважливих для суду справах. Такий поділ з плином часу робить цілі кожної інституції все менш подібними, створюючи тим самим проблеми, які лише загострюються, оскільки система кримінальної юстиції стає дедалі складнішою та більш зарегульованою.
І прокуратуру, і поліцію наділено дискреційними повноваженнями, які відображають завдання та внутрішні правила і пріоритети кожної. Для поліції: „Ці внутрішні правила і пріоритети відбивають стратегію голови поліції, а також, до певної міри, місцевої адміністрації та широкого загалу“ [7]. Джеймс К. Вілсон [8] описує три основні стилі роботи поліції: наглядач [9], законник [10] та сервісна служба [11].
Стиль „наглядач“ спонукає поліцію найбільше перейматися підтриманням громадського порядку. Затримання відбуваються вже тоді, коли ситуація загрожує вийти з-під контролю. Але якщо вчинене правопорушення не надто загрожує громадському порядку, поліцейський з великою ймовірністю відпустить правопорушника, обмежившись попередженням. Порядок стоїть вище примусу.
Стиль „законник“ вимагає застосовувати примус за будь-якої нагоди, щоб підтримувати правопорядок. Простіше кажучи: якщо певна поведінка порушує кримінальний закон, поліція, найпевніше, затримає правопорушника. Затримання відбудеться навіть тоді, коли громадському порядку нічого не загрожує.
Стиль „сервісна служба“ на перше місце ставить обов'язок поліції забезпечувати послуги для громади. Поліція реагує на дзвінки та виклики у стилі „законник“, проте вживає заходів радше у стилі „наглядач“. Фокус уваги — побудова зв'язків із громадою та поліпшення послуг, сервісів для неї.
Джейкобі виділяє чотири ключові прокурорські підходи щодо прийняття рішень: юридична достатність, системна ефективність, реабілітація обвинуваченого та судова достатність [12]. Юридична достатність передбачає обвинувачення на основі юридичних елементів справи. Наразі не розглядатимемо такі конституційні аспекти, як незаконний обшук чи вилучення. Оцінка випадків та висунення звинувачень у цій парадигмі відбуваються швидко та без додаткових зусиль.
Системна ефективність націлена на опрацювання справ якомога швидше та якомога більшою кількістю способів. Це підхід, орієнтований назовні, і він вимагає інтенсивного „просіювання“ та оцінювання справ, ефективної співпраці з поліцією та частого використання угод про визнання винуватості.
Підхід „реабілітація“ зосереджений на інтересах обвинуваченого, а не прокуратури. Мета — уникнути, якщо вдасться, стигматизації людини у зв'язку із засудженням за злочин. Для цього головно використовуються різні реабілітаційні програми, а також медіація або інші альтернативні форми вирішення конфлікту із законом.
Судова достатність передбачає, що обвинувачення буде висунуто перед судом та обвинуваченому загрожує засудження. Угоди про визнання винуватості заборонені, відмови від обвинувачення трапляються рідко, „просіювання“ справ та висунення обвинувачення є центральним елементом процесу.
Якщо спробувати провести аналогію між стилями роботи поліції та прокуратури, майже одразу стане очевидно, що деякі аспекти їхніх підходів просто не піддаються гармонізації. Наприклад, орієнтація на реабілітацію обвинуваченого суперечить поліцейському стилю „законник“. З іншого боку, деякі аспекти утворюють досить очевидну паралель: наприклад, стиль „законник“ та підхід „юридична достатність“. Там, де цілі не збігаються, гармонійних відносин між поліцією та прокуратурою годі чекати. Постійне ускладнення судових процедур та конституційних гарантій не зменшили, а збільшили необхідність у добре налагодженій кооперації.
Інші розбіжності з'являються через зміни, яких зазнають ролі поліції та прокуратури під час кожної зі стадій кримінального провадження. Оскільки поліція бере участь у процесі не лише на стадії затримання, але і впродовж усього судового процесу (іноді навіть і після), сама роль поліції змінюється: від інституції, яка використовує дискреційні повноваження переважно під час слідства та затримання, до інституції, яка відповідає за „втягування“ справ у систему кримінальної юстиції, а надалі — виконує координаційну роль у роботі зі свідками та доказами у суді. Такі зміни не можуть даватися легко. Після відкриття справи прокурори виконують інквізиційну роль, тобто сприяють слідству, оцінюють роботу поліцейських, аж доки не буде висунуто обвинувачення. Від цього моменту прокуратура вже починає виконувати роль сторони обвинувачення (змагальну роль). Як і коли ці ролі змінюють одна одну — достеменно не розуміють ані в поліції, ані в прокуратурі, тож коли кожній з інституцій не до кінця зрозумілими є цілі одна одної, не дивно, що виникає недовіра та плутанина у відносинах між ними.
Дезорієнтацію, яка може статися під час „втягування“ справ у систему кримінальної юстиції, не можна пояснити виключно недалекоглядністю поліції чи прокуратури стосовно власних ролей та сфери відповідальності. Звісно, це теж трапляється, але має значення й зміна парадигми сучасного прокурора та розширення спектра його дискреційних повноважень. Якщо розглядати таку трансформацію ролей на площині, то крайня ліва точка цього спектра — це ті прокурори, які розуміють свою роль виключно як елемент системи підтримки правопорядку, тому вони ладні братися за абсолютно всі без винятку справи, коли поліція здійснила затримання. Коли ж прокурор починає частіше використовувати свої дискреційні повноваження, він нерідко змінює або по-іншому реагує на дії поліції. Крайня права точка спектра — це прокурори, котрі взяли на себе роль учасника процесу творення кримінальної політики від імені громади. За цих умов вони не лише беруться за чи відкидають справи, в яких відбулося затримання; навіть більше: сама практика поліцейських щодо затримань формується з огляду на стиль поведінки прокурорів та стандарти їхньої роботи. Тому коли прокурор повною мірою використовує свої дискреційні повноваження для прийняття рішень і стає фактором формування кримінальної політики, вірогідність виникнення конфлікту з поліцією зростає до майже стовідсоткової (за умови, що ці дві інституції не мають спільного концептуального бачення своєї роботи).
Проблеми співпраці прокуратури та поліції добре задокументовано. Дослідники Рейсс та Бордуа зазначають, що, хоча саме поліція здійснює затримання, від кількості яких напряму залежить робоче навантаження прокуратури, все ж таки саме прокурор вирішує, наскільки ефективно поліція проводить затримання — шляхом „відсіювання“ та пріоритизації справ [13].
Діставати відмову завжди непросто, особливо у тому випадку, коли поліція здійснила затримання, але його пізніше можуть „анулювати“ з цілої низки причин. Як заявив голова президентської Комісії з питань забезпечення правопорядку та належної організації кримінального правосуддя:
„Рішення поліції про затримання нерідко ухвалюється вимушено і поспішно, без достатньої кількості інформації, часто у стресових умовах, коли є загроза громадському порядку. Інколи, коли порушення не таке вже і серйозне, рішення про обвинувачення приймає поліція або міська влада, а не прокуратура. Найкраще, однак, щоб такі рішення ухвалював прокурор: він може обрати альтернативу обвинуваченню залежно від серйозності правопорушення та обмежень у ресурсах прокуратури. Поліція навряд чи зможе належним чином оцінити ці фактори (як і міська адміністрація), так само і суддя, який розглядає справи про дрібні злочини [14].
Застосування прокуратурою низки своїх стандартів для оцінки якості роботи поліцейських створює додаткові передумови для конфліктів та недовіри.
Оскільки поліцейські зазвичай не мають правничої освіти (а часто взагалі жодної доброї підготовки), збирання та збереження доказів, необхідних для роботи прокурора, можуть проводитися недбало, зокрема вести до втрати важливих доказів, неправильного їх вилучення та маркування [15]. Цю тезу підтвердили та розширили фахівці "Rand" у дослідженні, присвяченому кримінальним розслідуванням [16]. Було констатовано, що якість поліцейського розслідування справді впливає на роботу прокурора, але впливають також і власні очікування. Нарешті, під час підготовки Типового звіту слідства було відзначено, що головну увагу прокурор приділяв технікам фіксації та запису інформації, котра становила цінність як доказ [17]. Все це вказує на різницю у критеріях оцінки роботи в поліції та у прокуратурі; якщо не розуміти та не визнавати цілі одне одного, це призведе до конфлікту.
Також конфлікти може спричинювати недостатнє розуміння сфер відповідальності. У своєму великому дослідженні прокурорських повноважень [18] (те саме можна прочитати в стандартах Американської асоціації правників [19]) Міллер зазначає, що ті особи, які не підлягають ув'язненню або ув'язнення яких суперечить інтересам громади, не повинні підпадати під обвинувачення в суді. Тобто стандарти дій та очікування поліції у випадку порушення закону вступають у прямий конфлікт з обов'язком прокуратури перед судовою владою та громадою. Дослідження "Vera" підкреслює цей аспект, демонструючи, що справа «розвалиться», якщо в ній присутній елемент тісних особистих стосунків [20]. У таких випадках подальший розв'язок конфлікту із законом має забезпечити некримінальне правосуддя. Нарешті, Кац попереджає, що коли прокурор перебирає на себе роль поліцейського, це може бути небезпечно: «Прокурор, котрий висуває обвинувачення проти всіх затриманих поліцією, не приймає необхідних рішень на досудовій стадії. Хоча це може подобатися поліції та громадськості, насправді така стратегія демонструє, до прокурор не виконує належним чином свою роботу. Він відвертає увагу від своєї інституції та натякає, що це виключно проблема судів, які не можуть впоратися зі своїм навантаженням» [21].
Попри загрозу того, що частота конфліктів зростатиме, більшість прокурорів визнають за необхідне дотримуватися дистанції від поліції, щоб не поставити під сумнів та не наразити на критику власні рішення, а також щоб гарантувати чистоту процесу. Гросман зазначає, що прокурори, які бачать себе як продовження лінії забезпечення правопорядку, просто плутають рішення офіцера поліції про затримання на основі достатності доказів з рішенням прокурора про обвинувачення [22]. «Стандарти суду» Національної судової адміністрації теж наголошують на розподілі відповідальності та необхідній дистанції між цими двома інституціями. У пункті 1.2 цих стандартів сказано:
«Поліція, консультуючись із прокурором, має розробляти правила затримання та тимчасового тримання осіб. Після затримання рішення щодо наявності підстав для висунення обвинувачення лишається за прокурором. Жоден ордер на арешт та жодне офіційне повідомлення про обвинувачення не треба видавати без попереднього схвалення прокурором. Остаточну відповідальність за прийняття таких рішень має нести найдосвідченіший член групи прокурорів» [23].
Саме ця дистанція між поліцією та прокуратурою під час «втягування» справ у систему кримінальної юстиції сприяє тому, що поліцейські часто не здатні усвідомити масштаб вимог системи до прокуратури. У результаті, довкола питання про висунення обвинувачення часто починається гра «хто кого перехитрить»: поліція наполягає на тому, що було вчинено дуже серйозне правопорушення, оскільки вважає, що суди занадто поблажливі, а прокуратура не поспішає приставати на їхню позицію, адже вважає, що поліція часто «перегинає палицю».“
Володимир Петраковський,
експрокурор, експерт ЦППР,
викладач Києво-Могилянської академії,
спеціально для JustTalk
* Уривок взято з книги Джоан Е. Джейкобі „Американський прокурор: Пошук власної ідентичності“ (Joan E. Jacoby. The American Prosecutor: A Search for Identity). Переклад — JustTalk.
7. Herbert Jacob, Urban Justice: Law and Order in American Cities (Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall, 1973).
8. James Q. Wilson, Varieties of Police Behavior (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1968).
9. Ibid., pp. 140–171.
10. Ibid., pp. 171–199.
11. Ibid., pp. 200–226.
12. Joan E. Jacoby, The Prosecutor»s Charging Decision: A Policy perspective (Washington, D. C.: Law Enforcement Assistance Administration, 1977), pp. 13–32.
13. Albert J. Reiss, Jr. and David J. Bordua, "Environment and organization: A Perspective on the Police," in The Police: Six Sociological Essays, ed. David Bordua (New York: John Wiley and Sons, 1976), pp. 25–55.
14. President"s Commission on Law Enforcement and the Administration of Criminal Justice, Task Force Report: The Courts (Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1967), p. 5.
15. Battelle Law and Justice Study Center, Forcible Rape: A National Survey of the Responses of Prosecutors (Washington, D. C.: National Institute of Law Enforcement and Criminal Justice, Law Enforcement Assistance Administration, 1977), pp. 2, 21.
16. Peter W. Greenwood et al., Prosecutions of Adult Felony Defendants in Los Angeles County: A Policy Perspective (Santa Monica, Calif.: The Rand Corporation, 1973), pp. 84–86.
17. National Center for Prosecution Management, Model Prosecution Report (Washington, D. C.: National Center for Prosecution Management, 1973).
18. Frank W. Miller, Prosecution: The Decision to Charge a Suspect with a Crime (Boston: Little, Brown, 1969), pp. 21–23.
19. American Bar Association, Standards Relating to the Prosecution Function and the Defense Function (New York: American Bar Association, 1971), pp. 43–46.
20. The Vera Institute, Felony Arrests: Their Prosecution and Disposition in New York City Courts (New York: The Vera Institute of Justice, 1977).
21. Lewis R. Katz, Justice Is the Crime: Pretrial Delay in Felony Cases (Cleveland, Ohio: Case Western Reserve University Press, 1972), p. 105.
22. Brian Grosman, The Prosecutor: An Inquiry into the Exercise of Discretion (Toronto: University of Toronto Press, 1969), pp. 20–23.
23. NAC, Courts, p. 24.
