Лобізм своєї економіки. Національні інтереси у публічних закупівлях – світова практика

Українське суспільство сколихнула потужна інформаційна хвиля навколо законопроекту №7206 «Купуй українське, плати українцям», який нещодавно прийнятий Верховною Радою України у першому читанні. Його ініціатори пропонують скористатись міжнародним досвідом та запровадити багатофакторну модель держзакупівель, яка надасть цінову перевагу українській продукції – чим вище локалізація, тим більша перевага. Опоненти ж відверто атакують ідею законопроекту, заперечуючи саму можливість надання переваги вітчизняній продукції чи захисту національного виробника.

Аналізуючи публічні закупівлі, варто розпочати з доволі неоднозначної історії цього питання. На момент створення СОТ урядові закупівлі взагалі були вилучені з переговорного процесу. І лише у 1981 році було підписано першу міжнародну угоду про закупівлі (GATT Code). У 1996 році її було замінено на Урядову Угоду про Закупівлі (GPA). Зважаючи на болючість даного цього питання, у цій угоді Євросоюз має лише один голос. Водночас, сама угода стосується публічних закупівель 43 членів СОТ.

Ринок публічних закупівель держав, що входять до Організації Економічного Співробітництва та Розвитку (ОЕСР), складає доволі відчутну частку – приблизно 13% загального ВВП. Саме цю сферу економіки менше всього зачепили лібералізуючі процеси вісімдесятих чи дев'яностих років. Апологети лібералізму саме тут бачать особливий потенціал для підвищення прозорості, конкуренції, ефективнішого забезпечення потреб. Існує ряд досліджень позитивного впливу більшої відкритості публічних закупівель на технологічний розвиток та сферу інновацій. Проте ці чинники не у кожному випадку є визначальними. У таких секторах як залізничний транспорт, енергетика, не летальне оборонне спорядження чи будівництво мовчазна підтримка національних компаній при укладенні контрактів – це те, що дуже важко змінити. Стосується це навіть тих урядів, які начебто керуються ліберальною політикою у закупівлях.

Публічні закупівлі зазвичай залишаються інструментом промоції вітчизняної промисловості. Багато так званих ключових третіх країн підтримують існуючі обмеження саме у тих секторах, де європейські компанії мають відчутні експортні інтереси, зокрема у транспортних комунікаціях, медичному приладді, фармацевтиці, «зелених» технологіях (тих, що використовуються для підтримки сталості довкілля).

Водночас, у період суттєвого уповільнення економічного зростання та скорочення публічних фінансів ця сфера виглядає як «найбільш прийнятна для вибачень». Як на неупереджений погляд, закритість публічних витрат на систему охорони здоров'я, соціальні та освітні послуги, сферу оборони знаходить доволі адекватне обґрунтування. Що б не говорили про вилучені 3-5% ВВП з міжнародної конкуренції (оцінка Єврокомісії за 2011 р.), цікаво було б уявити систему національної безпеки у сучасному світі без таких обмежень. Навіть коли ми говоримо про досягнуті домовленості, їх реалізація, адекватне використання інституційних та людських ресурсів залишаються чи не найбільшою проблемою.

Публічні закупівлі займають значно більшу частку ВВП у ЄС (з варіаціями щодо окремих членів), ніж, наприклад, у США. Пояснення просте: цей ринок у ЄС є значно більшим. У ЄС діють плюрилатеральні угоди, що враховують існуючі внутрішні режими, суб'єктність (центральна чи субцентральна установа, комунальне підприємство). Особливо виділяються у цьому переліку Нідерланди (див. Табл. 1).

Таблиця 1. Частка публічних закупівель у ВВП окремих держав ОЕСР

Джерело: http://stats.oecd.org/

Якщо доповнити загальні урядові закупівлі (публічні) здійсненими підприємствами у державній власності то суттєво відчутним цей показник є у Нідерландів (27%), Чехії (26%), Словаччини (24%), Угорщини (18%), Польщі (17%). З іншого боку, у Мексики – лише 5%, Швейцарії – 7%, США – 11%.

Не існує об'єктивних даних, щоб зробити адекватне порівняння ринку публічних закупівель (насправді, термін «ринок» тут не варто застосовувати) США та ЄС. Але розглядаються загальні коефіцієнти проникнення на основі імпорту. Не викликає здивування значно менший коефіцієнт проникнення у ЄС у порівнянні з Китаєм чи Індією і, водночас, більший, ніж у США. У таких обчисленнях враховується лише прямий імпорт як частка загального публічного попиту на товари та послуги. Значно програє у цьому компоненті сусідня Туреччина (див. Табл. 2).

Таблиця 2. Коефіцієнти проникнення на основі імпорту

Джерело: http://www.ecipe.org/app/uploads/2014/12/Messerlin-Miroudot_EU_public_procurement072012.pdf

Малі європейські ринки мають відповідно вищі коефіцієнти проникнення імпорту. Це пояснюється нездатністю існуючих потужностей забезпечити потребу у товарах та послугах. Ця ситуація очевидно нагадує і стан справ в Україні. Водночас, досить часто не згадуються механізми її виправлення.

Деякі уряди застосовували протекціоністські заходи у публічних закупівлях у період 2009 – 2014 рр. значно частіше, як раніше (див. дослідження авторів Чернат, Дімітрова). Близько 20,8 млн малих та середніх підприємств (МСП) зареєстровано у ЄС. Це 99,8% усіх підприємств. Цей сектор виробляє більш як половину ВВП Євросоюзу. Уряди роблять усе можливе для полегшення доступу малого та середнього бізнесу до публічних закупівель, не звертаючи особливої уваги на закиди щодо протекціонізму. У період 2009 – 2011 років 56% усіх таких угод було реалізовано за участю МСП. А це 29% ринку. Водночас, нерезидентами було реалізовано лише 1,3% усіх контрактів.

Європейська реформа закупівель 2014 року передбачала покращення доступу МСП до таких контрактів. Це включає поділ контрактів на лоти та обмеження щодо обороту для учасників тендерних процедур. Такі обмеження реалізуються як кількісно (розмір лота кореспондується з виробничою потужністю МСП), так і якісно (зміст лота кореспондується зі спеціалізацією сектора МСП). Вимогою щодо обороту є його допустимий розмір максимально вдвічі більший оціночної вартості контракту, за винятком випадків, виправданих належним чином. Очевидно, що в цей спосіб одразу зменшуються можливості конкурентної участі аналогічних за розміром чи потужностями іноземних учасників. Саме для МСП транскордонна участь може часто виявитися фінансово не прийнятною. Директива про концесії також скерована на полегшення доступу для малого та середнього бізнесу (дані дослідження «Відкритість ринків публічних закупівель у ключових третіх країнах», зробленого на замовлення Комітету з міжнародної торгівлі Європарламенту, джерело: http://kaywa.me/TvM1U).

Виокремлюють і інші бар'єри для ринкового доступу у ЄС. Щодо будівельної галузі, тут панує повний фаворитизм європейських компаній. Дуже часто взагалі відсутні статистичні дані щодо участі іноземних претендентів у тендерних закупівлях. Існує вимога локального (вітчизняного) контенту у заявці (щонайменше 50% європейського), що стосується вироблення, транспортування, розподілу питної води, енергії (газ і тепло), міського транспорту (автобуси, тролейбуси, кабельний транспорт, тощо). Останнє абсолютно дисонує з бажаннями деяких міст України закуповувати вживані німецькі трамваї чи навіть нові, вироблені у Польщі. Чи Україна вже стала членом ЄС і користується усіма перевагами такого членства?

Що стосується інфраструктурних проектів, іноземні експерти говорять про надмірну затримку у завершенні контракту та початку роботи. Щодо публічних робіт, чималим бар'єром є високий рівень бюрократії. Урядові закупівлі супроводжуються обтяжливою кваліфікаційною вимогою. Оборонна сфера містить систему компенсацій за закупівлю оборонних ресурсів. Цілий спектр таких обмежень можна знайти у дослідженні Стіва Вулкока та Жана Крієра «Публічні закупівлі у трансатлантичній торгівлі та переговори про інвестиційне партнерство».

Зі сторони США звучить серйозне обурення щодо так і не отриманого доступу до закупівель на регіональному рівні ЄС, комунальних підприємств (за рідкісним виключенням), щонайменше 200 центральних урядових структур держав – членів ЄС.

Щоправда, самі американці не поспішають робити паралельні кроки у себе вдома. Щодо угоди по GPA існує кілька десятків винятків. Зокрема, щодо будівельних послуг (Арканзас), закупівлі сталевих конструкцій, автомобілів, вугілля (Меріленд, Делавар, Флорида, Іллінойс, Айова, Нью-Гемпшір), послуг (Міссісіпі), товарів (Монтана), пального, товарів з паперу, кораблів, човнів (Вашингтон). Цей список можна довго продовжувати. Водночас, багато штатів не мають жодного обмеження.

Аналогічно до підтримки МСП на території Євросоюзу США теж робить виключення з угоди для малих і міноритарних (бізнес, що керується представниками етнічних меншостей, жінками, ветеранами) підприємств, намагаючись виконувати Акт про малий бізнес 1953 року (про обов'язкове надання частини закупівель для малих і мікро підприємств). Поточна ціль – це майже 23% федеральних закупівель. Конгрес чітко дотримується цієї позиції. До сказаного додамо Акт про відновлення та реінвестування 2009 року щодо виробництва заліза, сталі та промислових товарів. Так звана поправка Беррі обмежує ринковий доступ до закупівель міністерством оборони їжі, одягу, спеціальних металів, приладдя з нержавіючої сталі, інструментів ручного вимірювання.

Ніким також і не був відмінений Акт «Купуй американське» ще 1933 року (можна проводити прямі аналогії з необхідністю цього кроку у сучасних вітчизняних умовах), що вимагає, щоб федеральні відомства купували американські товари. Щоправда, цей акт не застосовується щодо товарів, покритих торговими угодами.

Акт про малий бізнес 1953 року вимагає у федерального уряду частину федеральних закупівель залишати для малого та середнього бізнесу. Національні асисти для малих та міноритарних підприємств виключаються з торгових угод. Існують аналогічні підходи щодо кораблів під американським прапором, що можуть функціонувати лише на основі закупівель для військового сектору. Суб–центральні закупівлі, не покриті торговими угодами, теж використовують вітчизняний контент.

Відповідно, доступ шукається через прямі інвестиції у цільові ринки. Справді, якщо немає перепон у продажі, то навіщо інвестувати?! Якщо, наприклад, в України штучно знищено внутрішній попит зі сторони громадян, то значні обсяги державних закупівель могли б стати хорошим стимулом для залучення інвестицій, а отже, створення локальних робочих місць та виробничих потужностей значно вищого рівня складності, технологічності та капіталомісткості, ніж це відбувається сьогодні.

У ЄС транскордонна пропозиція публічних контрактів складає лише 1,6%. А ось непряма пропозиція через афілійовані рахунки – до 11% контрактів і 14% вартості усіх закупівель (Дані Єврокомісії за 2011 рік). Цей непрямий доступ більше фокусується на постачанні товарів, ніж послуг чи робіт. Доступ залежить від легкості відкриття підприємства чи здійснення прямої інвестиції. Однак існують виключення, коли держава – господар бажає захистити свого національного виробника від такої конкуренції.

Пропозиція відкриття філії є суттєво менш привабливою для малого та середнього бізнесу. Тому фокусування на лотах для МСП – не лише промоція МСП, але й часткове перекриття доступу для іноземних учасників.

Не існує адекватної бази даних, щоб оцінити, наприклад, непрямий доступ до американського ринку. Єврокомісія намагається оцінювати вартість такого забезпечення, виходячи із зобов'язань, передбачених угодами. Водночас, американські аналітики піддають сумніву адекватність такого підходу.

Нещодавно у чудовій статті Лізи Бранд, аналітика торгової політики ECIPE, було наведено доволі цікаві дані (Див. бюлетень "Procurement reciprocity" за грудень 2012 року) . У 2012 році у ЄС було реалізовано 250.000 контрактних пропозицій у сфері публічних закупівель (мається на увазі загалом на локальному, регіональному та національному рівнях). Єврокомісія запропонувала вилучати з цієї сукупності такі тендери, в яких більш як 50% вартості складається з товарів та послуг, що походять з країн, які не гарантують рівний ринковий доступ для європейських компаній. Було запропоновано положення про захист від «ненормально низьких тендерних пропозицій» від іноземних компаній. Авторка логічно запитує: чи наведено аналогічний порядок у себе вдома?!

Сьогодні в Україні за оцінками експертів CMD-Ukraine, до 38% товарів і послуг в рамках публічних закупівель є імпортними або містять суттєву імпортну складову. З цією оцінкою навряд чи можна сперечатися, зважаючи як на стан економіки, так і на відсутність здорового національного лобізму, присутнього на усіх світових ринках. Про що, власне, йшлося вище.

Інформація щодо загальної суми коштів, витрачених через процедури публічних закупівель на закупівлю товарів, вироблених в Україні, та товарів, вироблених за кордоном, в Мінекономрозвитку відсутня (згідно з інформацією профільного комітету ВР України). Нічого дивного, оскільки проблема з такою статистикою, правда з інших причин, є як в Євросоюзі, так і у США.

Законопроект №7206 «Купуй українське, плати українцям» хоч і вирізняється за своїми підходами до захисту ринку від іноземних аналогічних по суті механізмів, але є кроком у правильному напрямі.

Законом України «Про публічні закупівлі» визначено єдиний обов'язковий критерій для оцінки тендерних пропозицій — ціну. Інші критерії можуть застосовуватися на розсуд замовника для товарів, які не мають постійно діючого ринку. Проте лише 0,7% завершених закупівель були проведені з використанням нецінових критеріїв. Ми бачили з аналізу досвіду США чи ЄС, що інші фактори превалюють як на регіональному, так і на національному рівнях.

Законопроект №7206 встановлює розподіл предметів публічних закупівель на дві групи — неспеціалізовані, перелік яких затверджується КМУ та для яких застосовується єдиний критерій — ціна, і спеціалізовані — всі інші предмети закупівель, для яких застосування нецінових критеріїв, передусім місцевої складової, стає обов'язковим. Важко не погодитись з головою Комітету ВР України з питань промислового розвитку та підприємництва Віктором Галасюком, що спеціалізованими мали б бути визнані усі високотехнологічні предмети закупівель, які Україна вже виробляє. Наприклад, літаки, кораблі, гелікоптери, вагони, трамваї, автобуси, с/г техніка, турбіни, інша продукція машинобудування, приладобудування та їхні складові (зверніть увагу на досвід штатів США, описаний вище).

Головна новація законопроекту — запровадження обов'язкового врахування критерію місцевої складової з вагою не менш ніж 20% в структурі приведеної ціни для спеціалізованих предметів закупівель. Хотілося б у майбутньому більшої уваги до вирішення цих проблем у розрізі врахування інтересів малого і середнього бізнесу. Але це вже мабуть другий крок у загалом правильному напрямі.