Ранее каждая новая украинская власть в числе своих главных приоритетов называла строительство дорог европейского уровня. «Как в Германии»или «как в Польше»- детали, главное, что каждый знал, или думал, что знал, два «секрета»успешной реформы дорожной отрасли.
Первый. Накачать отрасль деньгами. Это так и не удалось сделать никому. Во-первых, никто из первых лиц страны никогда не ставил дороги в свои приоритеты. Во-вторых, бытовало всеобщее заблуждение, что строительство дорог – это всегда коррупция, следовательно, зачем это финансировать.
Второй. Выстроить систему так, чтобы коррупцию искоренить. Там, где процессом строительства и ремонта дорог руководили менеджеры и люди с мозгами, сделать это в последние несколько лет удалось, хотя это, к сожалению, и не стало явлением повсеместным и нормой. Таких позитивных примеров правильного выстраивания системы всего лишь несколько на всю страну. Привычнее всегда была картина, когда политики и чиновники выстраивали другую систему, привычную им – систему пиления и личного обогащения.
При этом о структурной реформе управления дорогами и их финансирования говорить начали только в последние два-три года, но комплексного подхода мы так и не получили. Есть, безусловно, прорывные вещи, которые, тем не менее, все равно страдали от ручного управления. И есть ворох проблем системного свойства, решать которые не хотел никто.
Создание действующего Дорожного Фонда и наполнение его деньгами — безусловный огромный успех. Это в принципе одна из важнейших реформ последних нескольких лет. Уже в следующем году это позволит саккумулировать на национальном уровне как минимум 75 млрд гривен для строительства и ремонта дорог.
Но 80% государственных органов на местах в каждой области пользоваться на 100% Дорожным Фондом не захотели или не сумели. Достаточно прочитать последний отчет Рахунковой Палаты на этот счет, чтобы понять, что деньги – это необходимое, но недостаточное условие для того, чтобы дороги появились. Второе условие – это профессиональный менеджмент, т.е. люди. Люди, компетенций которых достаточно, чтобы превращать деньги в тысячи километров новых идеальных дорог.
Сегодня, как и вчера, отсутствие системного подхода к управлению, контролю и обслуживанию дорожной сети не позволяет рассчитывать на превращение отрасли в локомотив украинской экономики. Да и шансов просто получить качественные дороги хотя бы между крупнейшими городами без изменения существующего подхода пока немного.
Но вот сделать это прямо завтра, поменяв подходы к дорожной отрасли, можно легко и быстро.
Объемы финансирования дорожных работ прямо зависят от темпов развития экономики, состояния государственных финансов, возможности привлекать дешевые кредиты. То есть финансы зависят преимущественно от внешних факторов относительно отрасли.
При этом целый ряд проблем развития дорог определяется факторами самой дорожной сферы. Чтобы их решить, нужны три фактора — политическая воля, план реформы и адекватный менеджмент для имплементации реформы.
Укравтодор на сегодня совмещает функции регулирования (определения правил игры), управления финансами, строительством, ремонтом, эксплуатацией дорог, является собственникомважнейшихдорог в стране. Этот конфликт интересов априори делает невозможным эффективность системы в долгосрочной перспективе, но в краткосрочной открывает возможности для быстрой реформы.
Какие шаги следует предпринять, чтобы ситуация на дорогах изменилась кардинально и максимально быстрои за два года максимум были сделаны все основные дороги?
Шаг 1. Структурная реформа Укравтодора и децентрализация его дорог.
На сегодняшний день все крупные и основные трассы- на балансе Укравтодора, а города и области распоряжаются локальными дорогами. То есть на ремонт и строительство ключевых дорог нужна добрая воля Укравтодора и Кабмина. Очень часто еще и Бюджетного Комитета Верховной Рады, его пары подкомитетов. Потом Министерства Инфраструктуры. Министерства Финансов. И еще пары государственных органов.
Для устранения этого противоречия большая часть дорог может быть передана на баланс областных советов, городов и громад, в рамках которыхэти дороги расположены.
Например, дороги категории Т – территориальные. Важнейшие дороги в каждой из областей, связывающие между собой все районные центры.
При создании адекватной системы распределения финансирования и децентрализации бюджета эффективные регионы и громады смогут самостоятельно капитально ремонтировать эти дороги. Кроме того, это сумасшедшая возможность по привлечению иностранных кредитов под гарантии Областных Советов и ОГА на капитальный ремонт таких дорог.
Это открывает возможности для их ремонта и контроля на локальном уровне, упрощая управление.
В результате, дороги будут ремонтироваться в тех областях, жители которых избрали вменяемый Областной Совет, использующий все представляющиеся возможности, а не ждущий чуда от Киева.
Шаг 2. Создание единых стандартов для всех заказчиков дорожных работ.
Сейчас ремонт или строительство дороги из пункта А в пункт Б могут делать три года пять разных подрядчиков на семи разных участках одной дороги по пяти разным техническим заданиям.
Формула «дорога одной категории- одно жестко прописанное ТЗ, от которого отступать нельзя»- обязательное условие для устранения рисков коррупционной или технологической природы.
Дорогу могут строить несколько подрядчиков – но участками не менее 50 километров каждый, по одному единому техническому заданию, с однородными требованиями и в обозначенный, достаточно быстрый, период времени, в идеале не превышающий одного сезона.
Шаг 3. Прозрачные и универсальные требования к подрядчикам.
Начнем с того, что не стоит подчиняться заблуждению, что украинские компании строят обязательно плохо, а иностранные обязательно хорошоили наоборот.
Есть примеры откровенных влетов и украинских подрядчиков и иностранных. С другой стороны, сегодня в Украине работают две крупнейших дорожно-строительных компании – украинская и турецкая. Определить разницу в качестве выполненных ими работ просто невозможно. Разница только в нюансах организации труда, заметных профессионалам и не видных глазу обывателя.
Вопрос не в менталитете или в «секретах мастерства», а в ответственности исполнителя и ценности для последнего деловой репутации. Украинский, немецкий или турецкий подрядчик могут быть одинаково эффективны при формировании адекватного технического задания и соответствующей системе контроля.
При этом, чем больше будет заходить в страну иностранных компаний, тем выше будет конкуренция, тем больше будет дисперсионность на этом рынке и тем современнее будут технологии и техника, которые применяются. Конкуренция еще никому не вредила. Украинским компаниям в том числе. Сейчас уже есть случаи когда украинские компании побеждают иностранные в соседних с нами странах.
Важным является и равный доступ частных, коммунальных и государственных компаний к торгам. Облавтодоры часто не обладая достаточным качеством технологий, количеством рабочих и техники, получают преференции в исполнении работ. При этом являются по сути коррупционными прокладками для отдельных чиновников.
Устранить государственные или коммунальные компании от имитации обслуживания и ремонта дорог — одна из фундаментальных основ реформы. Все, что может быть передано от государства частным компаниям через прозрачную процедуру торгов в ProZorro, должно быть передано. Все рудименты старого дорожного хозяйства должны быть ликвидированы и забыты как страшный сон.
Шаг 4. Изменение подхода к планированию и выполнению работ.
При планировании ремонта и строительства надо исходить из двух вводных.
Первая — начав дорогу, не надо ее бросать сделанной частично. Если взглянуть на карту ремонтов последних лет, то даже те ключевые трассы которые делаются, делаются кусками — по 10-15-20% в год. Данная практика исключает возможность качественного ремонта. Лучше делать капитально три дороги от и до, чем по 20% десять разных трасс. Кроме того, чем дольше по времени ремонтируется конкретная дорога, тем дороже она в итоге обходится.
Вторая — в начале делать те дороги, которые играют ключевую роль для экономики страны, что несложно установить, оценив поток людей и грузов, а не дороги из родной области «влиятельного» чиновника или депутата.
Шаг 5. Справедливое распределение финансирования.
Финансирование должно распределяться пропорционально протяженности дорог и готовности региона или громады участвовать в их ремонте. Сейчас распределение финансов происходит непрозрачно, часто — по политическим или личным мотивам чиновников. Регионы-любимчики могут спокойно получить 10% дорожного фонда, а «аутсайдеры» — пару десятков миллионов, даже если на их территории проходит 3-4 ключевых для страны дороги.
Что нужно сделать? Просто выполнять уже прописанную стандартную и прозрачную формулу распределения денег по областям и дорогам государственного значения в зависимости от их протяженности в каждой из областей.Чем больше дорог в регионе, чем больше денег регион готов выделить из своего бюджета — тем больше он должен получить денег из дорожного фонда.
Шаг 6. Реальный контроль перегрузов и эксплуатация дорог согласно технических требований.
Когда вы видите дороги, которые больше походят на полосу препятствий, в 9 случаев из 10 это неправильная эксплуатация и перегрузы, наложенные на отсутствие капитального ремонта.
С этим бороться призвана специальная служба — Укртрансбезпека, однако эта структура пребывает в плену перманентного недофинансирования и постоянной коррупции. Привычная картина для любой области когда летом сотрудники Укртрансбезпеки «выписывают билеты» за проезд в сторону моря автобусов с пассажирами, забивая на перегрузы.
Большинство эксплуатантов — Облавтодоров и городских КП — не мотивированы следить за корректной эксплуатацией, так как заинтересованы в постоянном списывании денег на текущий ремонт.
Поэтому, во многом эту проблему решит передача эксплуатации дорог в руки частных подрядчиков. Уже случившиеся такие примеры показали очень наглядную разницу в качестве обслуживания дорог между тем как было и как стало.
И это важно. Мало дорогу построить. Дорогу нужно правильно эксплуатировать.
Кроме того, масса примеров когда частные компании закупают новую технику десятками и сотнями единиц. Но слышал ли кто-то, чтобы что-то купил Облавтодор? Риторический вопрос.
А что касается борьбы с перегрузами, то все трассы должны быть с WIMами – комплексами автоматического измерения. Это исключит человеческий фактор и приведет в чувства Укртрансбезпеку, ликвидировав ее.
Шаг 7. Система ценообразования в дорожном да и любом другом государственном строительстве в нашей стране.
Действующая система ценообразования, основана на старом совковом ресурсном методе — применении нормативно-расчетных показателей и текущих ценах трудовых и материально-технических ресурсов.
Проблема действующей системы в несоответствии и устарелости сметных норм, заниженных показателях прибыли, административных и общепроизводственных потерь. Но главной проблемой является то, что система ценообразования в строительстве в нашей стране, пытаясь перейти к рыночным условиям, сохранила большинство недостатков системы ценообразования централизованной экономики.
Это, в свою очередь, слишком мешает дальнейшему развитию рыночных отношений в строительстве. Существующая система ценообразования «не вписывается» в новый формат тендерных процедур (аукционов). Сегодня компания, которая победила в тендере (на аукционе) по самой низкой цене, для подписания договора должна использовать ту расценку, которую хочет заказчик, принимать цены на материалы, которые согласует заказчик, а при сдаче выполненных работ, которые выполнены в полном объеме и с надлежащим качеством, нужно еще подтвердить первичными документами стоимость всех понесенных расходов.
Это в принципе является прямым вмешательством во внутрихозяйственную деятельность компании и есть камнем преткновения для участия иностранных компаний в торгах на капитальный ремонт дорог за счет средств бюджета.
Потому что, при реализации контрактов МФО – Международных Финансовых Организаций – действует совершенно другая система ценообразования, принятая во всем мире, которая позволяет каждой компании самостоятельно определять стоимость работ исходя из своих производственных, сопутствующих расходов и плановой рентабельности. Главным условием расчетам является соответствие по видам, объемам и техническим характеристикам, предусмотренных тендерными условиями.
Это облегчает бумажную волокиту и для заказчика – государства, и для всех подрядчиков, оставляя в фокусе внимания главное – сроки и качество. Кроме того, это во многом исключает возможности для вымогательства со стороны правоохранительных органов, в 90% случаев ищущих не что построено неправильно, а что правильно построенное оформлено неправильно составленными бумагами, потому что оформить их правильно все просто невозможно априори.
Именно такая система ценообразования и должна быть внедрена повсеместно. Самое смешное, что для этого не нужны новые Законы. Нужны изменения в имеющихся нормах в рамках одного из Министерств, их устанавливающих.
Если реализовать весь комплекс вышеописанных мер, а его реально воплотить за 2-3 месяца максимум, то это позволит уже в следующем году сделать более 4 000 километров идеальных дорог. Это примерно в 10 раз больше, чем будет сделано в этом году.
Обновление и развитие дорожной сети можно и нужно поставить на поток, и через два года отрасль из ТОП-источника нецензурной лексики ее пользователей – водителей и пассажиров — перейдет в разряд локомотива экономики.
В итоге реформы через два-три года 90-95% отремонтированных дорог должны перейти на баланс областей, городов и громад. Оставшиеся дороги могут быть переданы в концессионное управление или остаться в управлении специальной государственной компании. Укравтодор же по итогам реформы должен быть ликвидирован. Как гос. орган, приведенный в чувство и выполнивший свою основную миссию.