Реформу державних закупівель Прозоро часто наводять як приклад успіху. Приклад який доводить, що технології можуть допомагати боротися або хоча б трохи знизити корупційні потоки в Україні. Ця інновація часто згадується урядовцями і отримує визнання міжнародних організацій. Напевно тому, що на щастя закордоні партнері ознайомлені не з усіма деталями, а головне саме з результатами її запровадження.
Буду намагатися довести, що єдиним таким результатом запровадження Прозоро стало підвищенню вартості товарів (послуг) які закуповує держава і відповідно збільшення втрат бюджетів всіх рівнів. Система не зупинила корупцію у цій сфері, навпаки зробила її більш адаптивною.
Вважаю, що одним з критичних наслідків введення Прозоро, стало намагання чиновників переконати громадськість у дієвості цій системи, для того щоб «заспокоїти» і мати ідеальній захист від критики і звинувачень.
Думаю, що багато разів ви могли почути такі новини — «У ЗМІ з'явилися звинувачення на адресу МО з приводу закупки через Прозоро більш дорогого бензину … а різниця у ціні на паливо пов'язана перш за все з курсом валют»(1) Реальну відповідь на питання чому вартість товарів суттєво відрізняється від ринкових ви не отримуєте. Скоріш за все, тендерні комітети будуть посилатися на інфляцію, курсі валют, ріст транспортних витрат і на багато інших «виправдань», від яких рівноважна ринкова ціна мало залежіть.
По суті Прозоро стало новим способом функціонування старої, радянської системи з урахуванням моді сьогодення: оцифрування української бюрократії часто разом з корупцією. Намагання уряду і окремих політиків представити Прозоро саме як реформу, яка економіть гроші для суспільства крайнє помилкова. Це скоріше гарній початок з не визначними кінцевими орієнтирами ніж привід підводити підсумки і говорити про успіх.
Наша команда у районної адміністрації Одеської області почала використовувати Прозоро з листопада 16-го, за 9 місяців до вступу закону у дію. Займаючи посаду голови адміністрації це було легко зробити. На підставі низки законів своїм розпорядженням був понижено поріг закупівель до 10 тис. на всі види робот і закупку товарів – для всіх розпорядників бюджетних коштів району. Було проведено декілька тренінгів, навчань, нарад для керівників і більшість людей досить нормально сприйняли цю новину – тому що як сама адміністрація в цілому, так і всі її підрозділи працювали саме через Прозоро.
Було декілька спроб умовити (адміністрації не мають таких повноважень) сільських і селищного голів перейти на використання цього способу закупівель, але тут знайти порозуміння не вдалось.
Чесно кажучи, у процесі запровадження були складності. Декілька раз, в жорсткому режимі ми відмовляли у фінансування деяких платіжних доручень, не зважаючи на погрози припинення роботи окремої установи. Бувало, що розпорядник коштів «забував» провести процедури або посилався на брак часу і досвіду. Було не дуже приємно чути всі ці звинувачення у дріб'язковості але ми тримали позицію: все гроші бюджету їдуть через Прозоро. Всі!
З годом це стало стандартом. Керівники, бухгалтера, інші співробітники просто перебудувалися і почали працювати. «Що заважає уряду зробити так само?» — питання яке у мене виникало тільки у першій рік роботи. Маючи можливість постійно контролювати всі платіжні доручення, наша команда мала «булаву» і гарантію виконання розпорядження – повноцінного використання Прозоро.
Мені стало цікаво «Що відбувається у цій сфері там, де ми не можемо контролювати процес але це стоються нашого регіону?» Наприклад угоди на виконання робіт експлуатаційного утримання доріг, ремонт і будівництво (зокрема траси Одеса-Рені), поставка продуктів харчування до шкіл області і багато різних закупівель, які навіть не стосуються нашому району безпосереднє.
Не дивлячись на очевидну переваги і гучні заяві урядовців, приватні підприємці розповідали нам інше: реально мало що змінилось. Просто у налагодженої системі «відкатів» з'явилась нова упаковка, яку більш зручно було подавати суспільству.
Одразу хочу зазначити, що критика і висновки мало стосуються саме команди, яка дійсно створила класний ІT продукт для майбутнього. Вони не в змозі змінити правіла гри і повністю перебудувати процес державних закупівель. Це не можливо без змін у законодавстві, без підтримки уряду і активного впровадження системі на місцевому рівні, без створення загальних умов для конкуренції в середині країни. Хоча, краще сказати, що умови для конкуренції тут — це відсутність державного втручання, тобто особливо створювати немає чого.
Які аргументи переконують мене, інших фахівців, громадських активістів (2) і підприємців які безпосереднє працювали з Прозоро, що це лише гарна IT обгортка старою системи, яка мало змінилась за останні 15 років.
Аргумент 1 – Об'єми зростають, але бажаючих немає.
Загальні об'єми закупівель постійно збільшується за рахунок долучення нових замовників – розпорядників бюджетних коштів. При тому кількість постачальників зросла не суттєво. А з 2017 кількість реальних постачальників року почала впадати.
Загальній об'єм державних закупівель у системі Прозоро, (01.01.2016 – 01.06.2018)
Середня кількість учасників торгів у системі Прозоро, (01.08.2016 – 01.06.2018)
Це означає, що не дивлячись на дуже привабливій ринок, більше 270 млрд. гривен щороку, приватні компаній не бажають брати участь. Наприклад, у січні 18-го року було зафіксована мінімальна кількість учасників — 2,06. В жодному періоди середня кількість учасників не наближалися до 3-х, умовах при яких на мою думку можливо говорити про початок існування реальної конкуренції.
Припускаю, що компанії, приватні підприємці отримавши першій досвід взаємодії з Прозоро одразу відчули знайомій смак тією самої «цукерки» публічних закупівель, якій вони знають ще до її впровадження. Тендерні комітети розпорядників коштів, через дискримінаційні умови торгів, використовують слабкі місця законодавства відлякують інших потенційних учасників. З другого боку, самі підприємці розуміють, що участь по начебто по нової технології, несе у собі такій же рівень невизначеності як і раніше – і тому використають переверненій спосіб «домовитися».
Вони мислять раціонально усвідомлюючи те що простий виграш не дає гарантії, того що решта процесу виконання угоди: поставки товару, його прийняття, оплати і багато інших важливих деталей, пройдуть у режими де вони зможуть захистити свої права від широкого переліку ризиків. Судитися з державою ніхто не хоче – це займає рокі, «заморожує» власні кошті і не гарантує, що ви отримуєте позитивній результат навіть якщо у вас є всі підтверджуючи документи і ви прави на 100%.
З'являєтеся нова модель поведінки підприємців яка зніжує ризики: з початку потрібно «домовився» з замовником, а вже потім отримувати «перемогу» через систему Прозоро.
Дійсно зберегти свій «інтерес» для розпорядника державних коштів стало трохи складніше. Але додаткові витрати він перекладає на державу, тобто на платників податків. По перше, розпоряднику потрібно так організувати процес, щоб відсікти зайвих «бажаючих» на перших етапах і створити умови для перемоги вже домовленого постачальника (виконавця). Тут існує багато варіантів: підстроювання умов під конкретну компанію, продукт; участь декілька контрольованих фіктивних учасників; присутність дискримінаційних умов у самої тендерної документації, та інші методи.
По-друге, потрібно якісь чином обґрунтувати підвищення вартості закупівлі. Ризики які зросли, збільшують собівартість. Збільшується кількість сторін і відповідна видаткова частина. Зараз потрібно віддавати частину прибутків юридичним компаніям, співробітникам які стають задіяними у процесі, можливо одразу, якщо це великий контакт, щось «передати» до прокуратури.
Всі ці додаткові витрати ми бачимо в постійному рості вартість угод на теж самі товари і послуги.
Можете окремо ознайомитися з розслідування вартості будівництво доріг у одеській області, яка виросла приблизно на 30-40%
https://m.facebook.com/story.php?story_fbid=10211717561809034&id=1667600987
Замовники, виконавці підлаштуватися під систему і такій стан речей їх задовольняє. Він задовольняє і розробників Прозоро – ядро активних людей які безпосередньою працюють у мінекономрозвитку. На цьому етапі державні закупівлі не сталі сферою яка приваблює приватні компанії, тому будь-якій зріст об'ємів не приводе к підвищенню інтересу нових учасників.
Аргумент 2 – Економія?
«За 2017 рік було проведено більше 1 млн процедур, що дозволило зекономити 24,7 млрд гривень» приблизно у такій спосіб урядовці звітують перед громадянами. Як уряд розраховує ці цифри?
Для уряду економія це різниця між очікуваною вартістю закупівлі, яку зазначає замовник у системі Прозоро, і остаточної вартість укладеною угоди з виконавцем.
В економічної теорії не зустрічається поняття «очікувана вартість» буть-чого. Також законодавчо не визнано, що саме означає цій термін, якій використають для розрахунку економії і головне для використання цих «вартостей» у системі Прозоро.
На практиці право визначати таку вартість передано замовнику. Він самостійно формує вимоги до закупівлі товарів і послуг. Тобто, не існує ні якої прив'язки таких «очікуваних вартостей» до реальних ринкових цін на комерційному ринку.
Первісна ціна у системі Прозоро може бути якої завгодно. Для її обґрунтування існує багато проектних організацій які використовуючи нормативні підходи можуть розрахувати одне і теж будівництво у різницею майже у два рази! Особистим прикладом, може буди реконструкція нашої адміністрацією даху одної школи, коли проектна організація розраховала очікувану вартість у 1,5 млн. гривен, а комерційна будівельна компанія виконала роботи за 920 тис. гривен.
Якщо брати приклади закупок товарів, то тут взагалі не існує необхідності формування спеціальної документації – для розпорядника бюджетних коштів достатньо буде лист підписаній керівником. Завжди звертаю увагу на ті закупівлі які не містять чітких вимог і технічних деталей – ще один спосіб «гратися» з вартістю – коли очікувана вартість розрахована на одну якість (або технічні характеристики) товару, але купуються інша без суттєвій змини ціни.
Вже приводів приклад дорожнього будівництва у одеської області, де за останні рокі було «розпилено» більше 4 млрд. гривен. Після того як команда Михайло Саакашвілі залишила адміністрації, вартість 1 км. середнього поточного ремонту зросла на 20-30% на однієї і тієї дорозі.
Кейс з «Аналіз державних (публічних) закупівель в Україні» ГО «Публічний аудит» «Також вибірковою перевіркою проведених закупівель (у 2017 році) виявлено численні факти завищення оголошеної замовником очікуваної вартості закупівлі в середньому на 15 % від реальної ринкової вартості таких товарів (послуг). Подібна тенденція може свідчити про те, що з загальної суми закупівель на 326 млрд грн обсяг завищень міг становити 48,9 млрд грн (326 х 15 %). Ці гроші у вигляді неправомірної вигоди могли отримати замовники.» (1)
Логічне питання – можемо ми вважати що такій спосіб розрахунку економії вірній?
Звісно, ні. Економічне обґрунтованій економії може бути різниця між ринкової вартістю і вартістю укладених у прозоро угод.
Відсутність реальної економії, ще раз піддержує головні претензії до Прозоро – її запровадження привело до зростанню бюджетних втрат від корупції.
Зараз, ми можемо їх приблизно вирахувати. Якщо середня «економія» від Прозоро у 2017 році, про яку розповідає уряд, складала приблизно 7%, а приблизний розрахунок завищеної вартості є 15%, то ми отримуємо 8% відсотків втрат для суспільства яких додатково платимо.
Це у 2017 складає більше ніж 26 млрд гривен!
Аргумент 3 – Значні об'єми без конкуренції взагалі
Зверніть увагу на цій офіційні цифри від Міністерства економічного розвитку.
Відкрити торги складають лише 65% від загально об'єму закупівель, а решта 35% іде по різним, цілком «законім» схемам. Це приблизно 270 млрд гривен у рік!
За останні рокі було зроблено дуже мало, щоби знизити ці показники. Інформація щодо закупок Міністерства оборони і деяких силових відомств не доступна взагалі.
Аргумент 4 – Компанії на папері
Приводжу дані антикорупційного монітору за 2017 рік (3):
- загальна сума контрактів компаній які існують менше року склала 18,42 млрд гривен!
- на 5,29 млрд гривен виграли компанії які знаходились у стадії припинення діяльності (ліквідація)
- 14,39 млрд гривен отримали компанії відомості про які були надані з помилками
- компанії які перебувають під санкціями АКМУ уклали контрактів на 427 млн гривен
Антикорупційного монітор дозволяє реально оцінити фінансове становище компанії переможця тендера з допомогою різних даних (статистичних і податкових звітів, даних реєстраторів і інших джерел). Кожна компанія і контракт аналізується і в залежності від якості переможця присвоюється відповідний колір. Зеленій колір означає, що компанія має позитивні показники діяльності, сплачує податки, веде ефективну господарчу діяльність. Відповідно червоній і помаранчевій показують те що компанії мають дуже негативній економічній стан.
Сумі контрактів державних закупівель за 2015-2018 роки, згрупованих по галузям з розрахунком формалізованих ознак корупційної складової.
Чітко позначено, що найбільш суттєві об'ємі проходять через компанії які виявляються не дуже ефективними, при найми офіційно. Дуже імовірно, що більшість з них, сплачують мало, або взагалі не сплачують податки.
Частина з цих компаній штучно створено, щоб виконати умови закону о мінімальної кількісті учасників торгів – дві компанії. Є компаній, не дивлячись на значні об'єми контрактів з державою знаходяться на межі банкрутства (або дійсно у процесі банкрутства), або мало прибуткові.
У системі багато працює приватних підприємців (вони отримали 20 млрд гривен контрактів у 2017 році). Іноді це дуже успішно, наприклад ЧП Кіщенко Ніна Олександрова у 2017 змогла виграти поставку «приладів для вимірювання газу» на суму 38 млн. доларів (1 млрд гривен), хоча до цього моменту займалась постачанням виключно шкільної меблі.
Загальна сума контрактів ЧП Кіщенко Ніна Олександрова у 2017 році.
Переможці державних закупівель у 2017, які мають податкові борги.
Вигравати торги не заважає компаніям які мають податкові борги, негативні фінансові показники, які знаходяться під штрафними санкціями АКМУ, або взагалі у процесі банкрутства!
Все вони можуть спокійно працювати у Прозоро, брати участь у торгах і при цьому фактично існувати на папері.
Аргумент 8 – Висока доля неконкурентних переговорів
Динаміка конкурентних і не конкурентних торгів у системі Прозоро, 2016-2018 рока
Ми бачимо, що іноді не конкурентні процедури навіть перевішують по об'єму конкурентні. Хоча паперові процедури відійшли вже у минуле, саме завдяки Прозоро, сам процес державних закупівель дуже далекій від стандартів вільного ринка.
Висновки:
Реформа системи державних закупівель через запровадження Прозоро не відбулась. Її запровадження навпаки привело до більших бюджетних втрат (приблизно 8%) і створило комфортні умови для існування корупції.
Реальну економію такої системі розрахувати майже не можливо, через відсутність прозорого формування первісної вартості закупівлі. Однак, це не заважає уряду використовувати по суті формальні показники як економію.
Прозоро не змогло підвищити ані прозорість ринку, ані створити конкурентне середовище яке б приваблювало нових учасників і реально знижувало вартість товарів і послуг для громадян. Натомість воно стимулює тіньової ринок економіки, опосередковано зніжує податкові надходження.
На жаль, команда розробників системи не враховує специфіку роботи в уряді, сподіваючись на те, що заяви відповідають діям. Безумовно, це першій важливий крок, але головні реформі ще попереду.
І можливо їх доведеться проводити, ще більш жорстко ніж, колись це робила наша команда у одеської області.
Посилання:
- Пресс реліз Міністерства обороні України від 17 вересня 2015
- Аналіз державних (публічних) закупівель в Україні http://publicaudit.com.ua/reports-on-audit/analiz-derzhavnih-publichnih-zakupivel-v-ukrayini/
- Дані системи «Громадська антикорупційна експертиза результатів державних тендерів в Україні» http://acm-ua.org/
- «Еспересо ТВ» від 11 січня 2018
- Корупція у сфері дорожнього будівництва у одеської області. https://m.facebook.com/story.php?story_fbid=10211717561809034&id=1667600987
*з книги «У нас вийде! Досвід громадянина на державний службі у команді М. Саакашвілі»
