Реформа державних закупівель в Грузії: як реформатори зламали корупцію.

   Реформа державних закупівель у Грузії стала однією з найефективніших у регіоні, та зуміла трансформувати корупційну і непрозору систему у відкритий та конкурентний процес. Підходи, впроваджені в країні, були спрямовані на мінімізацію бюрократії, підвищення прозорості та стимулювання участі бізнесу. Ще не так давно, Грузія потопала у старій, неефективній системі державних закупівель: усі тендери оброблялися за допомогою паперової документації, конкуренція була обмеженою, а корупційні ризики високими. Однак все змінилося завдяки системними реформам Михайла Саакашвілі, що зробили Грузію взірцем прозорості та ефективності в сфері державних закупівель.

Впровадження прозорої електронної системи дало країні абсолютно новий формат закупівель, дозволивши отримати 100% електронних тендерів і значно зменшити корупцію. Завдяки новій системі в режимі реального часу тепер 70% звітів доступні одразу після завершення процедури.

Міжнародне визнання: Грузія на вершині рейтингу

Досягнення Грузії не залишилися непоміченими, реформована система закупівель отримала численні визнання з боку міжнародних організацій. Організація Об'єднаних Націй відзначила Грузію другим місцем у категорії «Запобігання та боротьба з корупцією в державній службі». Європейський банк реконструкції та розвитку визнав Грузію першою серед 26 країн, що успішно впровадили електронні закупівлі у свої національні системи. Transparency International також відзначила значне покращення позицій Грузії в Індексі сприйняття корупції, завдяки новій системі державних закупівель. Грузія не лише покращила свою репутацію на міжнародній арені, але й суттєво зменшила витрати на державні закупівлі та підвищила прозорість процесу.

Сьогодні кожен учасник має рівний доступ до тендерів, а ризик корупції різко зменшився завдяки розумній системі запобігання помилкам і системі внутрішнього обміну SMS-повідомленнями. Це дозволяє всім залученим особам швидко отримувати інформацію та стежити за процесом. Більше того, новий державний орган, який займається розглядом спорів, забезпечує прозорий і оперативний розгляд усіх звернень.

Цікаво, що у Державному агентстві із закупівель Грузії, працюють лише 56 співробітників, кожен із яких відіграє ключову роль, баланс гендерної рівності залишається зразковим: 55% персоналу-жінки, а 45%-чоловіки. Завдяки платформі, що забезпечила «принцип відкритості» усі процеси закупівель стали публічними та доступними для громадського нагляду. Це суттєво зменшило ризики корупції, адже кожен громадянин і учасник ринку може побачити, як відбуваються тендери. Також Грузія розробила систему аналітики у реальному часі, що дозволяє державним органам краще контролювати витрати, а також уникати помилок та підозрілих операцій.

Початковий стан справ та необхідність змін

До пермоги Михайла Саакашвілі на виборах у 2004 році, система державних закупівель в Грузії була вкрай непрозорою і корумпованою. Великі державні контракти часто укладалися без проведення конкурсів, а процеси закупівель не підлягали публічному контролю. Це створювало ідеальні умови для зловживань та корупції, коли значні суми державних коштів витрачалися на низькоякісні товари та послуги, часто за завищеними цінами. В таких умовах суспільство і підприємці не мали реального доступу до інформації про те, як та чому були ухвалені ті чи інші рішення. Така ситуація не тільки підривала довіру до державних інститутів, але й створювала перешкоди для розвитку економіки, адже без конкуренції та прозорості кошти платників податків витрачалися неефективно.

Ключовими проблемами були: відсутність належного контролю за якістю товарів та послуг, відсутність рівних умов для всіх учасників процесу, та висока ймовірність маніпулювання з боку чиновників і постачальників. Ці фактори в результаті формували замкнуте коло корупції, де вигоду отримували лише обрані групи осіб, а інші залишалися поза грою. Тендери часто проводилися за непрозорими схемами, а зловживання з бюджетними коштами стали нормою.

На даний час в Грузії державні закупівлі становлять близько 40% усіх державних витрат і приблизно 11% валового внутрішнього продукту країни. Агентство державних закупівель підтримує один з найвищих рівнів прозорості і відкритості державних закупівель у світі завдяки використанню платформи для електронних закупівель. Однак у загальній системі закупівель є низка винятків з правил і недоліків, які дозволяють укладати контракти поза електронною платформою або без проведення конкурсу.

Сфера дії Закону про державні закупівлі та виключення

Закон про державні закупівлі було прийнятого в 2006 році, а 2013 року до були внесені зміни, спрямовані на розширення кількості процедур закупівель та впровадження механізмів ведення «чорного» та «білого» списків компаній. Оновлений список процедур закупівель включає конкурси, закупівлі за рамковими контрактами (наприклад, спеціальні замовлення на закупівлю нафтопродуктів, автомобільних шин, мобільних телефонів, офісного паперу, стандартного ІТ-обладнання), які проводяться за допомогою системи електронних закупівель. Основна зміна, внесена до цього закону з метою покращення управління ризиками корупції, полягає в обов'язковості отримання попереднього погодження від Агентства державних закупівель для продовження процедури закупівель (за спрощеною процедурою) у чотирьох конкретних випадках: у разі наявності ексклюзивних прав; у разі нагальної необхідності; для запобігання погіршенню якості закупленого об'єкта від постачальника та/або для забезпечення подальшої експлуатації; для проведення заходів державного і суспільного значення без перешкод.

Можливість Президента Грузії відносити закупівлі до категорії спрощених (що підлягають виключенню з електронних закупівель) була виключена.

Усунення конфлікту інтересів у державних закупівлях

Хоча Закон Грузії про державні закупівлі передбачає комплекс умов для запобігання конфлікту інтересів з боку державних органів, він не охоплює учасників тендеру. Наприклад, компанія або її афілійовані особи можуть брати участь у розробці тендерної документації, що дає їм перевагу. Так само державна компанія, підконтрольна замовнику, може бути учасником тендеру, який проводить цей замовник. З метою забезпечення доброчесності закупівельної системи важливо розширити дію правил для попередження конфлікту інтересів також на приватні компанії-учасники. Залучення представниківгромадянського суспільства є важливим фактором для підтримки прозорості державних закупівель. Використання та розвиток системи електронних закупівель значно підвищують відкритість держзакупівель, полегшуючи доступ до інформації й допомагаючи боротися з корупцією.

Стратегічне планування в державних закупівлях

Державні закупівлі у Грузії плануються на один рік через спеціальний модуль електронного планування в системі електронних закупівель. Закупівельні організації готують докладні річні плани закупівель, які вони зобов'язані публікувати в системі через цей модуль. Це дає можливість будь-якій зацікавленій стороні ознайомитися з планами закупівель. При цьому організації не можуть розпочинати закупівельні процедури, якщо об'єкт закупівлі не включено до затвердженого плану. Для зменшення кількості контрактів з єдиним постачальником та для підвищення привабливості і конкурентоспроможності державних закупівель, особливо в інфраструктурному секторі, потрібно вдосконалити продовження періоду планування. Це дозволить більш ефективно управляти бюджетними витратами та залучати більше учасників до тендерів, роблячи державні закупівлі більш привабливими для широкого кола постачальників.

Система розгляду спорів

Рада з розв'язання спорів була створена відповідно до статті 23 Закону Грузії про державні закупівлі як незалежний орган, уповноважений приймати рішення у спірних питаннях. Рішення Ради можуть бути оскаржені лише в суді.

Рада з розв'язання спорів заснована у листопаді 2010 року, а регламент її роботи та склад визначаються головою Агентства державних закупівель за спеціальним наказом. У 2015 році голова Агентства видав новий наказ, що регулює діяльність Ради з розв'язання спорів, визначаючи її повноваження, зокрема щодо розгляду спорів, пов'язаних із закупівлями до моменту підписання контракту. Попри те, що Рада з розв'язання спорів розміщена у приміщенні Агентства державних закупівель, що іноді створює враження її залежності від Агентства, формально склад Ради забезпечує незалежність та прозорість рішень. Важливо, що Рада включає представників громадянського суспільства та неурядових організацій, що гарантує збалансоване та об'єктивне ухвалення рішень. За наказом голови Агентства Рада з розв'язання спорів є незалежною у своїй діяльності та не підпорядковується жодному державному органу чи посадовій особі.

Процедура відсторонення учасників від державних закупівель. Призупинення процедури закупівлі

Правила відсторонення учасників від державних закупівель обмежуються випадками адміністративних порушень процедури закупівель чи контрактів,  це передбачено відповідними підзаконними актами (накази № 9 та № 19 голови Агентства державних закупівель).

На цей час у разі подання скарги до суду може бути застосовано тимчасові запобіжні заходи для зупинення закупівель. Однак конкретних кроків для виконання рекомендацій Ради з розв'язання спорів щодо можливості замінити автоматичне призупинення закупівель на тимчасові забезпечувальні заходи не було здійснено. Секретаріат Ради з розв'язання спорів оперативно перевіряє допустимість скарги-впродовж одного робочого дня, що фактично вирішує проблему повного зупинення процедури шляхом тимчасових обмежувальних заходів.

Державні закупівлі для концесійних проектів (державно-приватне партнерство)

Однією з основних проблем, яка викликає занепокоєння в контексті державних закупівель в Грузії, є відсутність чітких підзаконних актів, що регулюють закупівлі для проектів, реалізованих на основі державно-приватного партнерства чи концесійних проектів. Це питання особливо важливе, оскільки йдеться про проекти, що стосуються суспільних інтересів і мають значний вплив на економіку та інфраструктуру країни.

Згідно з оцінкою законодавства про концесії, проведеною юридичною фірмою Gide Loyrette Nouel (за замовленням Європейського банку реконструкції та розвитку), існуюче законодавство містить дуже мало положень щодо відбору концесіонера, і більшість таких аспектів повинна регулюватися підзаконними актами, які наразі не розроблені. На момент проведення оцінки таких підзаконних актів не було знайдено, що створює правову невизначеність і може призвести до проблем у реалізації таких проектів.

Державні закупівлі в секторі комунальних послуг

Процедури закупівель, здійснюваних державними підприємствами в секторі комунальних послуг, регулюються Законом про державні закупівлі, що передбачає застосування загальних правил для державних закупівель. Однак є і винятки, коли підприємства повинні дотримуватись спеціальних процедур, встановлених урядом Грузії. Такі винятки можуть бути надані у випадках, коли йдеться про термінові або складні закупівлі, які мають бути здійснені протягом обмеженого періоду часу, зазвичай на один рік. Це рішення приймається Міністерством економіки та сталого розвитку або Міністерством регіонального розвитку та інфраструктури, ґрунтуючись на пропозиціях відповідних підприємств або органів місцевого самоврядування.

Процедура державних закупівель, пов'язаних з державною таємницею.

Закупівлі, пов'язані з державною таємницею, є одним з найбільших сегментів, що підпадають під виключення із закону про державні закупівлі, що є виправданим через їх секретний характер. Проте винятки охоплюють велику частину закупівель товарів та послуг, які де-факто не є засекреченими. Не існує чіткого регламенту, класифікації або обмежень щодо об'єктів і процедур закупівель, пов'язаних із державною таємницею. Як наслідок, державні установи можуть використовувати класифікацію секретних контрактів навіть для звичайних державних закупівель. Це створює високі ризики корупції та інших порушень, що завдають шкоди суспільним інтересам.

Слід зазначити, що кількість і вартість контрактів у сфері закупівель, пов'язаних з державною таємницею, значно зменшилися. Проте ці закупівлі досі регулюються не законом про державні закупівлі, а урядовою постановою №321. Це питання потребує вирішення для підвищення прозорості та ефективності використання бюджетних коштів.

Висновок

Реформа державних закупівель в Грузії за часів Саакашвілі стала яскравим прикладом успішного антикорупційного заходу з далекосяжними позитивними наслідками для країни. Цей досвід може слугувати корисним зразком для інших держав, які прагнуть модернізувати свої системи державних закупівель та підвищити прозорість управління державними ресурсами.  Для подальшого  вдосконалення системи держзакупівель потрібно скоротити перелік винятків із сфери дії Закону про державні закупівлі та значно зменшити обсяг закупівель з одного джерела. потрібно встановити чіткі правила для закупівель, пов'язаних з державною таємницею. Включити закупівлі в секторі комунальних послуг до Закону про державні закупівлі або прийняти спеціальний закон, що сприятиме конкуренції та зниженню рівня корупції в цьому секторі. Забезпечити публікацію регулярних та актуальних даних про закупівлі у форматах відкритих даних. Передбачити право на подачу скарг на рішення, що стосуються закупівель. Удосконалити правила відсторонення учасників від державних закупівель, зокрема шляхом введення обов'язкової дискваліфікації компанії або її керівників за скоєння корупційного правопорушення.

Oleg Rozum