Україна продовжує послаблювати обмежувальні заходи, впроваджені на час карантину, але чи пов'язано це з покращенням епідеміологічної ситуації? Така ситуація спостерігається у всьому світі, адже, з одного боку, поширення захворюваності справді вдається стримувати, а з іншого — економічні прогнози подальшого локдауну невтішні. Цей матеріал присвячено огляду останніх двох місяців карантину з метою відповісти на глобальне питання: як Україна відреагувала на пандемію COVID-19 у сфері права та громадського здоров'я.
З огляду на поширення пандемії коронавірусу COVID-19 у всьому світі та невтішну ситуацію в окремих європейських країнах, уряд України запровадив карантин, завдяки якому обмежувальні заходи мають стримувати поширення вірусу серед населення.
11 березня набрала чинності Постанова № 211 Кабінету Міністрів України, яка з новими змінами поступово доповнювалась більш тяжкими обмежувальними заходами. Фактично, без введення режиму надзвичайного стану, як це передбачено Конституцією України, частково обмежено право на свободу пересування, право на працю, право на освіту, свободу мирних зібрань, свободу підприємницької діяльності тощо. Заборонено пересуватися групою більше двох осіб, без засобів індивідуального захисту, особам старшого віку взагалі заборонено виходити з дому без нагальної потреби, а за бажання неможливо покинути країну без додаткових обмежень, впроваджено примусову госпіталізацію без рішення суду тощо. За порушення таких заборон введено адміністративну та кримінальну відповідальність з непропорційно тяжкими санкціями у формі грошового штрафу.
Водночас зрозумілої державної (публічної) політики у цій сфері під час впровадження обмежень не було. Такі заходи запроваджували за аналогією з досвідом окремих країн, проте без жодного прогнозування їхніх наслідків, також не було обґрунтування тяжкості втручання у права і свободи людини. Державна політика у цій сфері почала з'являтися лише на етапі виходу з карантину шляхом поступового зняття обмежень — з'явилась адаптивна система, яка прямо залежить від епідеміологічної ситуації в конкретному регіоні, проте пропорційного зняття обмежень не відбулось.
Понад те, на початку карантину влада стверджувала, що ніякого втручання в права і свободи людини не відбулось, а дерогацію зобов'язань у межах Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини так і не здійснено — як того вимагає ст. 15 Конвенції. З точки зору міжнародного права нас можуть очікувати програшні позови до Європейського суду з прав людини з подальшою компенсацією з грошей платників податків (з бюджету), адже вже понад 10 країн Ради Європи заявили про такий відступ від зобов'язань. Хоча немає чого дивуватися повільній реакції держави, адеж свого часу тільки на другий рік війни (2015 року) Україна заявила про відступ від зобов'язань на непідконтрольній території, де тривають військові дії.
Реагування на пандемію коронавірусу у світі можна розглядати з різних перспектив: юридичної, медичної, соціальної, політичної та інших. Зрозуміло, що конкретне рішення уряду, оформлене юридичним актом, водночас стосується населення в цілому та кожної людини зокрема, а за своїм змістом є політичним рішенням, адже стосується розподілу ресурсів владою, виділених на боротьбу з пандемією. Водночас у публічному дискурсі не знайдеш багато матеріалів, які б намагалися проаналізувати питання співмірності обмежувальних заходів масштабам коронавірусу з міждисциплінарної точки зору.
Як мінімум, найбільший голос сьогодні мають медики, адже вони знають, які заходи ефективні, а які ні. Проте рішення ухвалюють політики, зважаючи не тільки на суспільні інтереси, а й подальші електоральні перспективи. Водночас юристи відповідають за те, щоб під приводом боротьби з коронавірусом правова система не перетворилась у свавілля, владу не узурпували, а гідність людини не спаплюжили. Тому ми вирішили подивитися на обмежувальні заходи крізь призму громадського здоров'я та юриспруденції, іншими словами: якими інструментами скористалась українська влада у відповідь на пандемію коронавірусу.
Сила права та правозастосування
Найголовніше застереження, яке хочеться зробити стосовно всієї юридичної частини обмежувальних заходів, — це те, що правова норма не є явищем сущого (дійсного), а лише належного (того, як має бути). Не вдаючись у детальні пояснення, просто скажемо, що не будь-яка норма права виконується через низку причин. Інколи вона взагалі не може бути виконана через те, що неграмотно сформульована. «Воля законодавця забезпечена державним примусом» — це застаріле позитивістське дорадянське визначення права, яке втрачає актуальність з огляду на комунікативну теорію права, сучасний розвиток соціології права, зокрема емпіричного правознавства, та поширення теорії природних прав людини.
Українська ситуація з обмежувальними заходами на практиці ще раз доводить слова Салтикова-Щедріна про те, що «суворість законів компенсується необов'язковістю їх виконання». Фактично за час карантину стало зрозуміло, що ті обмежувальні заходи, які нелегітимні в очах населення (апріорі порушують права людини), просто не виконуються, а державного примусу в особі поліції не вистачає через відсутність політики притягнення до відповідальності (покарання) у цій сфері. Поліція, яка має обмежений ресурс для притягнення порушників до відповідальності (елементарно обмежений особовим складом), не напрацювала для себе критеріїв тяжкості порушення, за яке має наставати відповідальність.
Отже, склалась ситуація, коли пенсіонера на вулиці без маски штрафують на 17 тисяч гривень, а величезні бізнес-корпорації продовжують продавати свої товари та отримувати прибуток попри пряму заборону. Або інший приклад: сотні людей можуть відпочивати на травневі свята у лісопарку чи натовпом відвідувати парк з гарними тюльпанами, натомість поліція надсилає протокол до суду про вчинення порушення чоловіком, який їхав на велосипеді без маски, прикривши обличчя комірцем светра. Саме вибірковість правозастосування делегітимізує будь-які обмежувальні заходи в очах населення.
Саме тому за два місяці карантину було складено понад 10 тис. протоколів про адміністративне правопорушення, з яких менше 10% завершились штрафом для осіб, стосовно яких їх було складено. Що перша цифра (невелика кількість протоколів стосовно порушень), що друга (процесуальні проблеми їх складання) демонструють відсутність політики правозастосування та делегітимізацію обмежень в очах самих поліцейських.
Врешті, здається, що після травневих свят влада в України взяла на озброєння принцип «якщо ти не можеш контролювати щось — очоль це» і перейшла до послаблення карантинних заходів. Не з огляду на епідеміологічну ситуацію, бо вона не стала кращою, а з огляду на те, що ситуація неконтрольованості не може тривати, до того ж інші держави з огляду на покращення ситуації у себе почали виходити з карантину.
Водночас українські органи правопорядку цитують і далі абсолютні заборони, введені урядом, та погрожують абстрактним порушникам притягненням до відповідальності. Ми не говоримо, що хтось може чи має уникати відповідальності, а говоримо про те, що з позиції громадського здоров'я одні порушення можуть мати тяжкі наслідки, а інші — зовсім незначні. І обмежений поліцейський ресурс необхідно витрачати на першу категорію. Саме в таких умовах суворі штрафи для бізнесу та громадян матимуть превентивний ефект. Невідворотність покарання треба застосовувати до найтяжчих порушників, а не до «майже нікого», як це відбувається зараз.
Ще абсурднішою здається ситуація після послаблення обмежувальних заходів. «Масочний режим» та заборона виходити з дому особам старше шістдесяти років — яскравий приклад тих обмежень, контролю за якими немає, а доцільність їхнього збереження примарна. Зрозуміло, що про протоколи вже мова не йде, адже в очах населення «карантин завершено».
Одним з головних постулатів успішності заходів громадського здоров'я є добровільне та усвідомлене виконання громадянами запроваджених норм. Тоді у середньо- та довгостроковій перспективі формуються нові звички та правила, які потребують незначної корекції. Абсурдні випадки недотримання запроваджених норм та свідоме нехтування ними підвищує рівень зневажливого ставлення населення як до дій влади, так і до рекомендацій експертів.
Надзвичайна ситуація vs надзвичайний стан
Право на життя охоплює не лише заборону смертної кари та зобов'язання держави розслідувати злочини проти життя, а також і позитивні зобов'язання у сфері медичного забезпечення населення. Іншими словами, у разі виникнення епідемічної ситуації в країні саме вжиття заходів цивільного захисту є обов'язком держави для збереження життя кожної людини, яка перебуває на її території.
В Україні діє режим надзвичайної ситуації, впроваджений урядом. Це складніший режим, аніж повсякденне функціонування системи цивільної безпеки чи стан підвищеної готовності, проте на відміну від надзвичайного стану, який вводиться Президентом України та Верховною Радою України, не передбачає суттєвого обмеження прав і свобод людини. З позиції права єдиним правильним шляхом у цій ситуації є введення надзвичайного стану (ст. 64 Конституції України), адже воно є строковим та не обов'язково призводить до застосування найтяжчих заходів — комендантської години чи реквізиції майна, ці заходи є лише опціональними. Отже, влада фактично впровадила надзвичайний стан (за змістом) без його оголошення, проте через політичні побоювання репутаційних втрат прикриває одні терміни іншими.
Правову оцінку цьому явищу надасть Верховний Суд та/або Конституційний Суд України згодом, а поки ми лише констатуємо, що у низці європейських країн суди скасували деякі обмежувальні заходи саме з підстав неконституційності.
Обмежувальні заходи та їхня співмірність, альтернативність
8 квітня Генеральний секретар Ради Європи розповсюдив вказівки для урядів держав-членів Ради Європи, які містять червоні лінії обмежувальних заходів під час пандемії, які би мінімізували ризики для населення. Насамперед обмежувальні заходи мають бути пропорційними та тимчасовими.
Основа цих рекомендацій, звісно,юридичного характеру — принцип верховенства права залишається непорушним навіть у ці складні часи. Попри будь-які загрози, дії та рішення держави мають бути законними і відповідати Конституції та міжнародним стандартам.
Заходи, яких вживають держави, повинні мати чітко визначені часові межі. Тимчасовість стосується як заходів з обмежень прав і свобод, так і кроків щодо розширення певних повноважень органів влади, необхідних для ефективного та швидкого реагування на загрозу.
Разом з тим з позиції громадського здоров'я є питання до пропорційності заходів, а особливо — до відсутності альтернативних сценаріїв у разі розвитку сприятливого та несприятливого сценарію поширення пандемії COVID-19 в Україні.
Так само є питання тяжкості обмежувального заходу. Можливо, з позиції громадського здоров'я можна було досягти тих самих результатів, не закриваючи метрополітен, а обмеживши кількість осіб у ньому? Або не забороняючи ходити більше двох осіб? Тощо тощо.
Наприклад, головний санітарний лікар Віктор Ляшкоговорить про те, що обробляння під'їздів дезинфікувальним засобом — це лише психологічний захід, щоб люди похилого віку не виходили з дому, проте це очевидно неефективний захід протидії коронавірусу. Або та сама заборона гуляти у парку, яка стала відомим мемом у суспільстві. Це чудово демонструє те, що влада обрала принцип повного локдауну, не зважаючи на наслідки та попри пропорційність бажаній меті, що було згадано вище.
Національний vs регіональний рівень
Оскільки реформа децентралізації влади так і не відбулась, то обмежувальні заходи, запроваджені під час карантину, стосуються всієї країни та ухвалені урядом «згори». Органи місцевого самоврядування вимушені рахуватися з усім пакетом обмежувальних заходів незалежно від наявної епідеміологічної ситуації у себе в регіоні. Не дивно, що траплялися ініціативи місцевої влади як у бік послаблення — відома історія з мером Черкас, який лише припустив таку можливість, так і у бік посилення — Сумська міська рада взагалі заборонила виходити з дому всім громадянам без нагальної потреби відвідати продуктовий магазин чи аптеку.
Варто зауважити, що тенденції до централізації прийняття рішень спостерігаються у більшості країн світу, що було об'єктивною необхідністю через потребу швидко реагувати та недостатній рівень знань про поширення цієї епідемії. На жаль, така централізація в Україні призвела до формування певного роду «привілеїв» для низки відомств, що пояснювалося необхідністю підвищення рівня безпеки для суспільства. Варто переконатися, що такі запровадження не призводять до зростання уразливості місцевої влади після завершення дії обмежувальних заходів.
Тобто кожен регіон має власну епідеміологічну ситуацію, відповідно до якої варто диференціювати обмежувальні заходи. Станом на сьогодні очевидно, що Чернівецька, Івано-Франківська та Тернопільська області потребують найтяжчих карантинних заходів, водночас Миколаївська, Полтавська та Чернігівська — найменш тяжких.
Так само послаблення карантинних заходів має відбуватися поступово з урахуванням конкретної епідеміологічної ситуації в регіоні. Саме комісія з надзвичайних ситуацій має вирішувати, яка область більш уражена, а яка — менше. Тож поступовий вихід з карантину, неважливо як він називається — адаптивний чи інакше, має різнитися за обсягом у регіонах залежно від епідеміологічної ситуації.
Система адаптивного карантину з переглядом рішення кожні 7 днів відповідно до плану послаблень, викладеного в останній редакції Постанови № 211, приблизно відповідає вимогам диференціації, водночас якби такий підхід застосували від самого початку обмежувальних заходів, то вдалося б зменшити панічні настрої серед населення.
Населення в цілому vs піклування про окремі категорії людей
Обмежувальні заходи стосуються населення в цілому та виокремлюють лише одну групу осіб, які потребують додаткового захисту, — старше шістдесяти років. Логічно, що якщо найбільший ризик померти від ускладнень, викликаних коронавірусом, стосується осіб цього віку, то ця група має бути в фокусі уваги громадського здоров'я.
Разом з тим, додаткове піклування перетворилось на найсуворішу заборону: особам старше шістдесяти років взагалі заборонено виходити з дому, окрім як за нагальної потреби відвідати продуктовий магазин чи аптеку. Такі особи за замовчанням вважаються такими, що перебувають на самоізоляції, просто через свій вік. При цьому перші кілька днів ця заборона поширювалась навіть на тих, хто активно працює у медико-соціальній сфері, наприклад, лікарів, проте уряд, зрозумівши свою помилку, виправив її.
Хоча на перший погляд заборона виходити з дому видається ефективним заходом, з позиції медицини якраз перебування в чотирьох стінах може активізувати інші захворювання, не менш важкі й навіть смертельні, ніж коронавірус. Чому особи старше шістдесяти років не можуть покинути будівлю за умови застосування всіх заходів індивідуального захисту? Незрозуміло. З правової точки зору тут взагалі мова йде про фактичний домашній арешт для таких осіб, суттєве обмеження свободи пересування, що має бути належним чином обґрунтовано урядом.
Водночас актуальне й питання, чи є інші категорії вразливих осіб? Наприклад, діти. Адже як Конституція України, так і низка міжнародних документів окремо наголошують на охороні здоров'я дитини. В контексті ж боротьби з пандемією коронавірусу в нас нічого не зроблено для дітей: відповідне педіатричне відділення для дітей, які можуть бути інфіковані COVID-19; відповідна інфраструктура дитячих закладів, які б відповідали на цей виклик світової пандемії. Тобто, фактично, те, що робить держава сьогодні в аспекті захисту дітей, — це просте констатування статистичних даних: скільки захворіло дітей поряд із даними про дорослих.
Стратегії боротьби з вірусом з позиції громадського здоров'я
Нині сформувалися три основні стратегії боротьби з коронавірусом: 1) формування колективного імунітету; 2) «згладжування кривої» та 3) повне припинення циркуляції вірусу.
Ідеальним варіантом мало б стати формування імунітету всього населення та/або повне знищення вірусу з наявністю ефективного лікування як допоміжного заходу. Далі детальніше.
1. Формування колективного імунітету — це стратегія, яка включає формування імунної відповіді до хвороби у достатньої частини населення, що у майбутньому, ймовірно, захистить інших представників суспільства.Для таких захворювань, як кір або дифтерія, це значною мірою досягається за допомогою вакцинації, але оскільки наразі немає вакцини проти COVID-19, досягти цього можна через поширення хвороби у популяції.
2. «Згладжування кривої» передбачає спробу контролювати поширення захворювання, щоб поява нових випадків, особливо тих, що потребують госпіталізації та, можливо, штучної вентиляції легень, уповільнилася та була співвідносною із можливостями системи охорони здоров'я. Використовуючи цю стратегію, уряд отримує додатковий час для нарощування потужностей, підготовки персоналу та запровадження ефективних методів діагностик та лікування. У випадку застосування цієї стратегії важливо запровадити соціальне дистанціювання, а основним механізмом реагування є відстеження контактів.
3. Припинення циркуляції вірусу можна досягнути шляхом запобігання поширенню хвороби. Для цієї стратегії виявлення та карантинування кожного конкретного чи потенційного випадку, а також очищення всіх потенційних забруднених територій є критично важливими.
Варто зазначити, що стратегії можуть перетинатися, відрізнятися для різних груп населення, також включати тактику тестування (спочатку на вірус, а потім і на антитіла).
Кожен із цих підходів теоретично може бути життєздатним та прийнятним — їх використовують, наприклад, щорічно під час сезону гострих респіраторних захворювань або спалаху кишкових інфекцій. Однак є численні проблеми, які ставлять під сумнів їхню ефективність та доцільність у контексті COVID-19. Серед них — питання швидкості передачі, збереження життєздатності вірусу на поверхнях, ролі безсимптомних носіїв у поширенні вірусу тощо.
Проте варто наголосити, що запровадження будь-якої зі стратегій повинно відбуватися відповідно до норм національного законодавства (з цим є проблеми, згадані вище). У демократичних суспільствах вибір стратегії та запровадження або скасування будь-яких заходів відбувається також після обговорення із суспільством та супроводжується потужною інформаційно-роз'яснювальною кампанією. В Україні інформування населення було фрагментованим та непослідовним.
Також з точки зору громадського здоров'я було б важливо уже зараз напрацьовувати та розвивати стратегії підготовки до наступних хвиль захворювання. Зокрема, поширення панічних настроїв може сформувати серйозний посттравматичний синдром, який триватиме значно довше, ніж сама епідемія. Формування чіткої та зрозумілої політики тестування та залучення первинної медичної ланки, яка, фактично, була виключена з реагування на епідемію, — є запорукою успішного впровадження стратегії формування колективного імунітету, про яку ми говорили раніше. На цьому тлі популізм та месіанство мають поступитися місцем здоровому глузду та прагматичним розрахункам.
Висновок
Отже, як з юридичної точки зору, так і з погляду громадського здоров'я важлива наявність єдиної державної політики у боротьбі з коронавірусом COVID-19. Обмежувальні заходи, які вживаються державою, мають бути тимчасовими, співмірними за масштабом, відповідними до локалізації епідемії та обґрунтованими. На жаль, більшість із цих принципів не було враховано під час впровадження обмежувальних заходів, а державна політика, фактично, дійшла до них уже на етапі виходу з карантину, який наразі відбувається.
Два місяці карантину матимуть відповідні економічні, правові наслідки та наслідки у сфері громадського здоров'я, яких можна було б уникнути в разі чіткої державної політики у цій сфері. Ми не стверджуємо, що всі країни були готові до пандемії COVID-19, а Україна не змогла забезпечити цивільний захист свого населення, а лише відповідаємо на запитання: «Що було не так? Які помилки варто врахувати надалі?»
Євген Крапивін, експерт Центру політико-правових реформ
Володимир Курпіта, експерт у сфері громадського здоров'я
спеціально для JustTalk
